I OSK 181/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Roman Ciąglewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 546/08 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia prostującego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...] Wójt Gminy Osielsko, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej we wsi N., gmina Osielsko, stanowiącej własność M. L. W sentencji decyzji stwierdzono, że wydzielone działki nr [...],[...] i [...] przeznaczone są w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Osielsko pod tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998 r. Wójt Gminy Osielsko dostrzegając oczywistą omyłkę sprostował z urzędu ww. decyzję poprzez zastąpienie w zdaniu drugim uzasadnienia decyzji wyrazu "jednorodzinną" wyrazami "o wysokiej intensywności zabudowy". Wójt stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji omyłkowo wpisano przeznaczenie wydzielonych działek jako tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas kiedy z sentencji decyzji wynika, że działki te położone są na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności zabudowy. W dniu 28 maja 2007 r. skarżący L. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1998 r. wraz z postanowieniem o sprostowaniu tej decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Skarżący podniósł, że w dniu 9 czerwca 1998 r. nabył niezabudowaną działkę, oznaczoną numerem [...], powstałą z podziału działki nr [...], przy czym w akcie notarialnym zapisano, że działka ta zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Osielsko przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po dokonaniu podziału nabytej działki, w dniu 12 sierpnia 2002 r. sprzedał jedną z powstałych z podziału działek oznaczoną numerem [...]. Wówczas to otrzymał zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Dowiedział się również, że w akcie notarialnym rzekomo nastąpiła pomyłka w zakresie określenia przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nabytej działki (nr [...]), jak też dopiero wówczas dowiedział się o sprostowaniu decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Zdaniem skarżącego wobec braku doręczenia mu "decyzji" o sprostowaniu nie stała się ona skuteczna względem niego, co potwierdził Sąd Okręgowy w Bydgoszczy w postanowieniu z dnia 20 października 2006 r. (sygn. akt II Cz 710/06), stwierdzając, że orzeczenie o sprostowaniu nie jest wobec niego skuteczne. Bez orzeczenia o sprostowaniu decyzji Wójt nie mógłby natomiast ustalać opłat dotyczących wzrostu wartości nieruchomości sprzedanych przez skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to jest podmiotu, który stosownie do art. 28 k.p.a. wykaże nie jakikolwiek interes w prowadzeniu postępowania, a interes prawny. Interes prawny zaś charakteryzuje zainteresowanie podmiotu wynikiem postępowania, które musi wynikać z przepisu prawa materialnego, a nie jedynie z faktycznego zainteresowania sprawą. Zdaniem Kolegium nabywca jednej z działek powstałych z podziału może mieć interes faktyczny w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu. Kolegium podniosło ponadto, że sprostowanie decyzji Wójta z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność M. L., nie ma żadnego wpływu na ustaloną opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie przesądza o jej funkcji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie zatwierdza podział. Przeznaczenie terenu wynika natomiast z planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] stanowiącej własność M. L. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Osielsko uchwalony uchwałą GRN Nr XVIII/99/87 z dnia 28 maja 1987 r. Zgodnie z jego ustaleniami ww. nieruchomość położona była w terenie zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności zabudowy. Z kolei w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. zatwierdzającej podział działki stanowiącej własność skarżącego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy w Osielsku Nr IW4/2001 z dnia 16 listopada 2001 r. Zgodnie z jego ustaleniami dzielona nieruchomość (dz. nr [...] stanowiąca własność skarżącego) położona była w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w części przeznaczona była pod ulice dojazdowe wewnętrzne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że przedmiotem ustalenia była wyłącznie kwestia, czy żądanie zostało złożone przez stronę, nie dokonując na tym etapie oceny merytorycznej decyzji. Kolegium podkreśliło, że w chwili wydania decyzji podziałowej żaden przyszły nabywca nie jest stroną postępowania o podział. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie zmienia charakteru użytkowego działki. Określa jedynie jaka działka o jakim numerze i jakiej powierzchni podzielona została na działki o jakich numerach i o jakich powierzchniach. O charakterze działki przesądza wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja w opinii organu miała miejsce w sprawie. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność M. L. miało by mieć wpływ na zwolnienie z opłaty z tytułu wzrostu wartości działek powstałych z podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i na jego wniosek podzielonej. Kolegium podkreśliło, że każdy z ww. podziałów dokonywany był w oparciu o inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w chwili podziału nieruchomości M. L. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 28 maja 1987 r., natomiast podział nieruchomości na wniosek skarżącego dokonany został w oparciu o plan miejscowy uchwalony 16 listopada 2001 r. W decyzji zatwierdzającej podział działki stanowiącej własność M. L. zdaniem Kolegium prawidłowo podano, że nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności. W uzasadnieniu decyzji pomyłkowo wpisano "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Była to oczywista omyłka, co wynika nie tylko z akt sprawy, ale przede wszystkim z ustaleń planu miejscowego. Ponadto sprostowanie nie dotyczyło treści całej decyzji, a jedynie uzasadnienia, w rozstrzygnięciu decyzji prawidłowo wpisano funkcję wynikającą z planu miejscowego. Kolegium uznało, że w przypadku ustalenia tak zwanej opłaty planistycznej nie ma znaczenia wpisanie pomyłkowo w decyzji podziałowej funkcji wynikającej, z planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą tej opłaty są bowiem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i funkcja wynikająca z nich dla określonej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 546/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia prostującego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie następuje w drodze decyzji. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania mogą być przyczyny formalne. Dokonując na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. oceny, czy nie zachodzi przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, organ administracyjny m.in. dokonuje oceny legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Należy mieć przy tym na uwadze, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony, w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinien też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji Kolegium zasadnie uznało, iż skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1998 r. o podziale nieruchomości M. L. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności owej decyzji nie mogą wpłynąć na jego obowiązek dotyczący uiszczenia tzw. opłaty planistycznej, tj. opłaty z tytułu sprzedaży nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem, planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej w skrócie "p.z.p."). Skarżący błędnie mniema, że podział nieruchomości "zmienia charakter użytkowy działki", tj. ustala przeznaczenie terenu w rozumieniu przepisów planistycznych. Jest dokładnie odwrotnie – to zapisy dotyczące przeznaczenia nieruchomości w aktach planistycznych (plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) decydują o tym, czy możliwy jest podział nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który był podstawą wydania decyzji z dnia 21 maja 1998 r., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który z kolei w ust. 1 pkt 2 uzależnia możliwość dokonania podziału nieruchomości od jego zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O tym, że decyzja o podziale nieruchomości nie należy do tego rodzaju rozstrzygnięć, które decydują o przeznaczeniu terenu wypowiada się art. 4 p.z.p., który jasno wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji po warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 artykułu 4 p.z.p). Wspomniany artykuł wskazuje też odrębności dotyczące ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w odniesieniu do obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej (ust. 1a), a także odnośnie terenów zamkniętych (ust. 3). Ze względu na powyższy brak przynależności decyzji o podziale nieruchomości do aktów planowania przestrzennego niezasadne są zarzuty skarżącego odnoszące się do obowiązków organu wydającego decyzję należącą do tego typu aktów. Z tego też względu nie jest zasadny także argument skarżącego, odwołujący się do wpływu treści decyzji o podziale nieruchomości na jego decyzję o nabyciu tej nieruchomości. Jeżeli bowiem skarżący nabywał nieruchomość ze względu na określone jej właściwości odnośnie przeznaczenia terenu, to oceniając sprawę rozsądnie, tj. w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie mógł opierać swojej decyzji na treści decyzji, która ze swej istoty takich właściwości nie dotyczy. Ani decyzja o podziale nieruchomości, ani stwierdzenie jej nieważności nie mogłoby przy tym wpłynąć na zakres nabytego prawa własności, w szczególności jeżeli chodzi o możliwość zgodnego z prawem wykorzystania terenu znajdującego się w granicach nieruchomości. Konsekwencją uznania, iż decyzja o podziale nieruchomości nie mogła wpłynąć na przeznaczenie dzielonej nieruchomości jest to, że także postanowienie o sprostowaniu tej decyzji takiego wpływu mieć nie mogło. Słusznie także zauważył organ, iż w przypadku ustalenia opłaty planistycznej nie ma znaczenia wpisanie pomyłkowo w decyzji o podziale nieruchomości funkcji wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.z.p. podstawą tej opłaty są bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość. Odnośnie braku doręczenia skarżącemu postanowienia prostującego decyzję z dnia [...] maja 1998 r. w sytuacji, kiedy był on już właścicielem jednej z działek powstałych w wyniku podziału, Sąd zwrócił uwagę, iż jest to zarzut braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Okoliczność ta jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności, nie może zatem decydować o istnieniu interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Sąd także zauważył, że brak doręczenia decyzji podmiotowi, który powinien być uznany za stronę, nie powoduje, że decyzja ta, doręczona innym podmiotom prawidłowo uznanym za strony, nie staje się ostateczna. Gdyby tak było, nie znalazłby zastosowania wspomniany wyżej tryb wznowienia postępowania ze względu na pominięcie strony w postępowaniu, zachwiana także byłaby pewność obrotu prawnego. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten (któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w podanym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten tryb postępowania ma zastosowanie także w przypadku braku doręczenia postanowienia podmiotowi, który powinien był – a nie został – uznany przez organ za stronę postępowania. Ze względu na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. L. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie: – naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sprostowanie decyzji administracyjnej (prawomocnej) nastąpiło w sposób proceduralnie prawidłowy, gdzie uznano to za sprostowanie oczywistej omyłki, – naruszenie art. 125 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż niedoręczenie postanowienia z 22 czerwca 1998 r. skarżącemu w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki nie narusza prawa. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o granicach dopuszczalności dokonania sprostowania decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wskazano też, że postanowienie to zostało doręczone M. L., G. C. (geodecie). Postanowienie nie zostało jemu doręczone. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia o sprostowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem zaskarżonej decyzji do Sądu I instancji była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Osielsko z [...] maja 1998 r. nr [...] oraz postanowienia Wójta Gminy Osielsko z [...] czerwca 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] i decyzją, wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z [...] maja 2008 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Osielsko i postanowienia Wójta Gminy Osielsko. Decyzja została wydana na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, a zatem podmiotu, który spełnia przesłanki wyznaczone w art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, które stanowią o przyznaniu interesu prawnego. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem zgodności z art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zamyka prowadzenie postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja lub postanowienie zostało dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W zakresie w jakim brak rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności brak jest przedmiotu kontroli sądu. W skardze kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie zarzucono naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. Postawiony zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. (bez powiązania z art. 156 § 1 k.p.a.) jest nieuzasadniony, w tym zakresie Sąd nie prowadził kontroli z powodu niewydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, jak i braku postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Osielsko o sprostowaniu decyzji. Uwaga Sądu co do konsekwencji braku doręczenia decyzji (sprostowania) w razie wielości stron jest poza granicami rozpoznania sprawy. Zamieszczenie tego wywodu nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, którego przedmiotem była ocena zgodności z prawem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji do złożenia żądania przez L. B. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.