II SA/Bd 1221/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2021r., odmawiającej G. Ż. ("Skarżącemu") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad matką – M. Ż.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach. P. z [...] lutego 2021r. G. Ż., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o przyznanie jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z ustalonego na jego rzecz prawa do zasiłku dla opiekuna. We wniosku domagał się też uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna (na mocy art. 155 k.p.a.) – ze skutkiem na ostatni dzień [...] stycznia 2021r. Jednocześnie wniósł o niewstrzymywanie wypłaty zasiłku dla opiekuna w okresie procedowana wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W piśmie z [...] lutego 2021r. Skarżący złożył oświadczenie, ze nie wyraża zgody na uchylenie decyzji przyznającej jemu zasiłek dla opiekuna (decyzja Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2014r. nr [...]). Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z [...] marca 2021r. Wójt Gminy L. odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że w przypadku osoby wymagającej opieki nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a więc w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r.") Powyższa decyzja została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z [...] maja 2021r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało na naruszenie przepisów prawa materialnego (błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r.) oraz prawa procesowego poprzez nierozpatrzenie wniosku o uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna. SKO zauważyło jednak przy tym, że zgoda na uchylenie decyzji w świetle art. 155 k.p.a. nie może być dorozumiana. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy L. uzyskał pisemne oświadczenie Skarżącego, że domaga się uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku dla opiekuna – pod warunkiem, że ustalone zostanie na jego rzecz prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z [...] maja 2021r. (nr [...]), działając na mocy art. 155 k.p.a., odmówił Skarżącemu uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014r. nr [...]. zmienionej decyzją z [...] listopada 2018r. w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, w kwocie [...]zł, na okres od [...] lipca 2013r. bezterminowo. Skarżący w ustawowym terminie nie zaskarżył powyższej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek o świadczenie pielęgnacyjne Wójt Gminy L. wydał kolejną decyzję odmowną w dniu [...] czerwca 2021r. (nr [...]). W jej uzasadnieniu organ wskazał na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. oraz z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał też, że w jego ocenie czynności wykonywane przez Skarżącego, dedykowane jedynie osobie wymagającej opieki, nie wykraczają poza obowiązki domowe, które są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym niezależnie od aktywności zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, - art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 – co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie jest możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna, - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję opisaną na wstępie. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji o podstawie do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o okoliczność, iż niepełnosprawność w stopniu znacznym matki Skarżącego powstała później niż określa to art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Organ odwoławczy powołał się przy tym na derogacyjne skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. SKO wyjaśniło, że druga wskazana przez organ I instancji przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. okoliczność przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, na dzień orzekania przedmiotową decyzją SKO, pozostała aktualna z uwagi na ostateczność (na dzień rozstrzygania) decyzji Wójta Gminy L. z [...] maja 2021r. wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Ostatecznie organ odwoławczy wskazał na istnienie przesłanki negatywnej dla uwzględnienia wniosku Skarżącego – a wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję, G. Ż., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji. Skarżący ponowił zarzuty skierowane wobec rozstrzygnięcia organu I instancji – poza zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art., 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Powtórzył tez argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony zgodnie wniosły o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - baza CBOSA). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do wyjaśnienia tak dokonanej oceny to wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18-ego lub 25-ego roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Sądu trafne jest także stanowisko organu odwoławczego co do zaistnienia negatywnej przesłanki dla uwzględnienia żądania Skarżącego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii możliwości ustalenia na rzecz Skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w trakcie pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna. Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej zasiłku dla opiekuna z ostatnim dniem miesiąca poprzedzającego przyznanie wnioskowanego świadczenia, co oznacza, że dokonał on wyboru świadczenia. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do zasiłku, co wyjaśnił stronom w decyzji z [...] maja 2021r., stwierdzając że dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja przyznająca Skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Mimo przeprowadzenia przed Wójtem Gminy L. postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie doszło jednak w sprawie do uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Skarżący nie odwołał się od decyzji wydanej w tym przedmiocie [...] maja 2021r. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego pozostawała w obrocie prawnym. Jest ona odrębnym aktem, podlegającym ewentualnemu odrębnemu zaskarżeniu (co nie nastąpiło), więc, jak wskazano wyżej, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W rozpoznawanej sprawie Skarżącemu przysługuje zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad matką od [...] lipca 2013r. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. wynika natomiast, że posiadanie prawa do m.in. zasiłku dla opiekuna wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje i jest realizowana decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Także regulacja zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że przy zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. W myśl powyższych unormowań, nie można (wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skardze) w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń - a co za tym idzie - Skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu prawo zasiłku dla opiekuna za ten sam okres. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r., gdyż przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. zasiłku dla opiekuna. Dostrzec też należy, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie mógł wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji. W niniejszym postępowaniu granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już wyjaśniono - weryfikacja decyzji przyznającej Skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna dotyczy innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a w związku z tym wymagała przeprowadzenia odrębnego postępowania. Nie było zatem podstaw, aby SKO rozstrzygało o prawidłowości decyzji Wójta Gminy L. odmawiającej uchylenia decyzji przyznającej Skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Jeszcze raz należy podkreślić, że SKO nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] czerwca 2014r. i [...] maja 2021r. w kształcie niezmienionym za sporny okres. Za niezasadne uznać należało zatem także zarzuty skargi dotyczące naruszenia w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wydanie zakwestionowanej decyzji poprzedzone było ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, oraz prawidłową oceną tych okoliczności - w takim zakresie, w jakim organy orzekające w sprawie władne były tego dokonać. W przedmiotowej sprawie – w zakresie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. – organy zobligowane były do zbadania szczegółowo określonej przepisami okoliczności, której zaistnienie lub nie, zgodnie z wolą ustawodawcy, determinuje rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności - a co w niniejszej sprawie organ odwoławczy poprawnie zweryfikował. Z tych wszystkich wskazanych wyżej powodów, do ocen prawnych w niniejszej sprawie nie mogą być odnoszone wnioski zawarte w orzeczeniach przywołanych w skardze. Sąd podziela wyrażone w powołanych orzeczeniach stanowisko, zgodnie z którym strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (dostępne na stronie jw.). NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego - co organy w rozpoznawanej sprawie uczyniły i co spowodowało rozstrzygnięciem wniosku o uchylenie decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.