I OSK 1364/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, , , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 872/08 o odrzuceniu skargi R. K. na pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do nieodpłatnego korzystania z zakwaterowania zastępczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 872/08, odrzucił skargę R. K. na pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do nieodpłatnego korzystania z zakwaterowania zastępczego. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. R. K., po otrzymaniu zawiadomienia w sprawie wysokości opłat za korzystanie z internatu wydane na podstawie art. 53 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, pismem z dnia 14 lutego 2008 r., zwrócił się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o wydanie decyzji w przedmiocie nieodpłatnego korzystania przez niego z zakwaterowania zastępczego. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z oddelegowaniem go od dnia [...] maja 2004 r. do pełnienia obowiązków sędziego w Wojskowym Sądzie Okręgowym w W., tj. w związku z pełnieniem służby wojskowej poza miejscem stałego zamieszkania, przysługuje mu prawo do zakwaterowania zastępczego w lokalach będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Powołując art. 53 ust. 4a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, iż przepis ten przewiduje zwolnienie z opłat za zakwaterowanie tymczasowe w internacie żołnierzy posiadających członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy. Skarżący podał, że wprawdzie on sam takich członków rodziny nie posiada, jednakże ma on na utrzymaniu inne osoby, pozostając w związku "nieformalnym". Zatem, w jego ocenie przywilej wynikający z treści art. 53 ust. 4a, rodzi nierówność wobec prawa, bowiem koszty utrzymania w internacie żołnierzy posiadających małżonków są takie same, jak żołnierzy ich nieposiadających. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. pismem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), z opłat za zakwaterowanie tymczasowe w internatach lub w kwaterach internatowych są zwolnieni żołnierze, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3, posiadający członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, to jest: 1) małżonek; 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Skoro zatem skarżący nie posiada wskazanych wyżej członków rodziny, to jest zobowiązany wnosić opłaty za zakwaterowanie w pełnej wysokości. Ponadto organ stwierdził, iż żaden przepis ustawy nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, bowiem w ustawie wyraźnie wskazano sytuacje, w których sprawa powinna być załatwiona w takiej formie. R. K. wniósł odwołanie od powyższego pisma do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W związku z powyższym, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r., podtrzymał argumentację zawartą w piśmie Dyrektora Oddziału Regionalnego, a ponadto, ponownie stwierdził, iż ustalenie wysokości odpłat za zakwaterowanie tymczasowe nie jest decyzją administracyjną, a tym samym od pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego w tej sprawie nie przysługuje odwołanie. Powołane wyżej pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stało się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał, iż nie ma "żadnych wątpliwości, że na gruncie obowiązujących przepisów skarga musi zostać oddalona bądź odrzucona", jednakże rozstrzygnięcie sądowe jest mu niezbędne do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności z Konstytucją RP art. 53 ust. 4a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], jak i poprzedzające je pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], nie jest przejawem działalności organu administracji publicznej, bądź jej braku wyrażonej w katalogu spraw wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim zaś nie jest decyzją administracyjną. Z treści art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) wynika, że w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzyganie indywidualnych spraw na podstawie przepisów tej ustawy następuje w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy kompetencję taką przewiduje konkretny przepis. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, na zakwaterowanie tymczasowe są przeznaczone internaty i kwatery internatowe i zakwaterowanie w nich, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 1, przysługuje żołnierzowi służby stałej. Jednakże zarówno do prawa zamieszkania w internacie, jak i do opłat (w tym zwolnienia z opłat) za owo zamieszkanie, nie przewiduje się wydania aktu organu administracji publicznej w formie decyzji. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie zakwaterowania tymczasowego i odpłatności za to zakwaterowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.), dyrektor oddziału regionalnego, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje żołnierzowi skierowanie do zamieszkiwania w internacie. Natomiast stawkę opłat za korzystanie z miejsca w internacie określa dyrektor oddziału regionalnego do dnia 31 marca każdego roku kalendarzowego, z mocą od dnia 1 kwietnia danego roku. W przypadku zmiany wysokości poniesionych kosztów utrzymania 1 m2 powierzchni użytkowej, stawka ta może być korygowana częściej niż raz w roku, z tym że nowa stawka obowiązuje od pierwszego dnia kalendarzowego miesiąca następującego po dacie skorygowania stawki. Z tych względów, uznając, że sprawa nie podlega kognicji sadów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę odrzucił. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego postanowienia wniósł R. K. i zaskarżając je w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazał, iż jego głównym celem jest wyczerpanie drogi sądowej otwierającej mu możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej. Ponadto, poddał w wątpliwość, czy można uznać, że regulacja prawna, która nie przewiduje możliwości odwołania się żołnierzowi od jednostronnie narzuconych mu przez administrację Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stawek za zakwaterowanie tymczasowe nie podlega żadnej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, który podlega szczególnym wymogom dotyczącym zarówno formy, jak i treści. Dlatego też jej sporządzenie objęte jest co do zasady tzw. przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a.). (wyjątek stanowi przewidziana w art. 175 § 2 ustawy P.p.s.a sytuacja, gdy skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych), co ma zapewnić profesjonalne przygotowanie tego środka odwoławczego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004r., FSK 209/04 - ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13). Zgodnie z art. 176 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, a więc określonym w art. 46 i 47 p.p.s.a., oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, jak również wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jako podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną w art. 174 ustawy P.p.s.a. wskazano: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślenia przy tym wymaga, iż prawidłowe przytoczenie, jak również sprecyzowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie ma szczególne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wskazane w § 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza wskazanymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia. Sformułowanie zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu nie może więc być ogólnikowe ani stwarzać wątpliwości interpretacyjnych, co do ich treści. Przy czym zauważyć trzeba, że przez błędną wykładnię prawa materialnego należy rozumieć wadliwe zrozumienie treści przepisów, zaś przez niewłaściwe zastosowanie - posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną nie odnoszącą się do stanu faktycznego sprawy. Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba konkretne przepisy, których naruszenia miał się dopuścić Sąd zaskarżonym orzeczeniem oraz wykazać na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie danej normy prawnej na gruncie stanu faktycznego sprawy. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wskazanie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji oraz wykazanie, iż zarzucane uchybienie mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Samo wskazanie przepisów, których dotyczą sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, winno natomiast polegać na podaniu ich numeru, artykułu, paragrafu bądź ustępu określonego aktu prawnego. Wymogom tym nie w pełni odpowiada skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie zawiera ona uzasadnienia zgłoszonej w niej podstawy. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię w żaden sposób nie wyjaśnił zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegała błędna wykładnia wskazanego przepisu oraz jaka powinna być wedle skarżącego wykładnia prawidłowa. Tymczasem, w myśl art. 176 P.p.s.a. jednym z koniecznych elementów skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno wyjaśniać przytoczone podstawy. Oznacza to, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej powinno jasno wynikać w czym jej autor upatruje naruszenie przepisów wskazanych w podstawach skargi. Biorąc natomiast pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż Sąd ten nie jest uprawniony do odczytywania intencji autora skargi kasacyjnej. Zatem brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnień skarżącego na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zasadności postawionego w niej zarzutu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi