IV SA/Wa 1450/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy" lub "GDOŚ") w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej: k.p.a.), utrzymało w całości w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpoznaniu wniosku Polskiej Agencji [...] z dnia [...] stycznia 2014r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". Przedsięwzięcie będzie polegało na budowie nowego obiektu [...] w sąsiedztwie [...], na części działki nr [...] o pow. 1,5589 ha (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]), położonej w Dzielnicy [...] w województwie [...]. Nowy obiekt [...] ma zastąpić obecnie pracujący, zlokalizowany na w/w działce nr ew. [...] w odległości 50 m w kierunku wschodnim ośrodek [...], który po wybudowaniu nowego obiektu [...] zostanie wyłączony z eksploatacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. "[...] ". Odwołanie od tej decyzji wnieśli: I. T., B. K. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy, nie podzielił stanowiska skarżących i decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w ramach postępowania odwoławczego dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, raportu ooś, uzupełnienia raportu ooś , opinii organu Inspekcji Sanitarnej, oraz treści zaskarżonej decyzji. Rozpoznał sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, wnikliwie badając poprawność postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i po analizie akt nie podzielił stanowiska odwołujących się. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podniósł, wskazywany przez I. T. akt prawa miejscowego- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 lutego 1999r. jest już nieobowiązujący (wygasł na mocy art. 87 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2012r., poz.647 z późn. zm.), a obecnie teren planowanego przedsięwzięcia nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, że ponieważ rzeczywiste użytkowanie działki obecnie ma charakter rolny, to obszar ten nie wymaga ochrony akustycznej. - aczkolwiek uwagi adw. K. P. uwzględnione zostały w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, to nie można uznać by adwokat był prawidłowo umocowany do reprezentowania B. K. w niniejszej sprawie, gdyż wyznaczenie pełnomocnika, co wynika z tego aktu, nastąpiło w ściśle określonym zakresie, który nie obejmuje kwestii związanych ze skarżoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego też względu zdaniem GDOŚ organ I instancji prawidłowo doręczył decyzję stronie a nie pełnomocnikowi, który został ustanowiony w innej sprawie. Organ wyjaśnił również, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. Nie daje ona bowiem praw do terenu inwestycji ani nie uprawnia do jej realizacji. Tym samym zarzuty podnoszone w tym zakresie pozostają poza zakresem sprawy oraz kognicji organu. Niezgadzajac się z w/w orzeczeniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł B. K., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 32 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnej kwalifikacji udzielonego przez niego pełnomocnictwa adw. K. P., jako pełnomocnictwa szczególnego i przyjęcie, iż w/w pełnomocnictwo nie uprawnia pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym, mimo że przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają kategoryzacji rodzajów pełnomocnictw; - przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym podzielenie poglądu organu I instancji i doręczenie skarżonej decyzji bezpośrednio stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika podczas gdy fakt ustanowienia pełnomocnika w niniejszym postępowaniu znany był organowi już na etapie postępowania przez RDOŚ - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za organem I instancji, ze materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji zebrany został w sposób wyczerpujący, pomijając przy tym fakt stwierdzenia przez uprawnionego geodetę błędów w odnowionej ewidencji [...] na podstawie założonej KW [...] jednoznacznie stwierdzający, że status działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] na których ma być realizowane przedsięwzięcie objęte skarżoną decyzją pn. "[...]" wymaga uprzedniego wyjaśnienia; -art. 107 §3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do faktów przytoczonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014r. dotyczących błędów w odnowionej ewidencji [...] wskazanych przez uprawnionego geodetę; - art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, mimo zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń co do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego przez organ I instancji, by zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie okoliczności faktycznych budzących w ocenie strony wątpliwości; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w skutek podzielenia poglądu organu I instancji i przyjęcie go za własny, w przypadku gdy w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci nierozstrzygnięcia sporu granicznego gruntu na którym ma być realizowana inwestycja objęta skarżoną decyzją a zatem rozpatrzenie wniosku Polskiej Agencji [...], z dnia [...] stycznia 2014r. i wydania skarżonej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w/w sporu granicznego przez właściwy sąd; - przepisu art. 66 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U. 2013r. poz. 1335 z późn. zm - dalej ustawa ocenowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym podzielenie poglądu organu I instancji i przyjęcie go za własny, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia zawiera prawidłowy opis planowanego przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie terenu na którym ma być realizowana inwestycja objęta skarżoną decyzją, podczas gdy raport ten zawiera błędne i nieprawdziwe informacje dotyczące działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...] a zatem nie spełnia wymagań z powołanego przepisu. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podnoszone zarzuty w szczególności podkreślając, że pełnomocnictwo udzielone adw. K. P. nie miało charakteru szczególnego a jeżeli którykolwiek z organów powziął wątpliwość co do treści udzielonego umocowania to winien był wezwać do usunięcia braku formalnego w postaci doręczenia pełnomocnictwa odmiennego od przedstawionego a nie pomijać pełnomocnika i doręczać decyzję bezpośrednio stronie. Zdaniem skarżącego takie działanie organu jest równoznaczne z pominięciem go jako strony, co stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie. Brak doręczenia skarżonej decyzji pełnomocnikowi jest naruszeniem przepisów proceduralnych stanowiących podstawę do uchylenia tej decyzji. Podniósł również, że nie można w niniejszej sprawie zaakceptować pominięcia faktu, że uprawniony geodeta sporządzający mapy do celów prawnych sygnalizował stwierdzony przez niego błąd w odnowionej ewidencji [...], w której nie uwzględniono mapy do celów prawnych [...] na podstawie której założona została księga wieczysta o nr KW [...]. Skarżący wskazał że zaistniały zmiany powierzchni wynikłe ze zmiany granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi na których ma być realizowana inwestycja objęta skarżoną decyzją tj. pomiędzy działką nr ew. [...] i [...]. Tym samym przedstawione do wniosku Polskiej Agencji [...] rozgraniczenie nieruchomości dla w/w inwestycji jest nieprawdziwe. Podniósł także, że dla działki nr ew. [...] na której planowana jest również inwestycja objęta skarżoną decyzją, na skutek błędu w ewidencji gruntów założono podwójną hipoteka dla powierzchni 89 m2. Skarżący podkreślił, że organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie "podjął się precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego faktów dot. uchybień stwierdzonych przez uprawnionego geodetę, co niewątpliwie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zdaniem skarżącego nie można przyjąć aby raport zawierał prawidłowy opis warunków użytkowania terenu wobec niewyjaśnienia stanu prawnego gruntu. Powyższe zdaniem skarżącego stanowi również zagadnienie wstępne ze względu na które winno dojść do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że jest ona niezasadna. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją GDOŚ było ustalenie na podstawie art.71 i nast. ustawy ocenowej środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn. "[...] " w wariancie I. W ramach planowane zamierzenie inwestycyjne, którego celem jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu lotniczym oraz uzyskanie lepszej jakości funkcjonowania systemów dozorowania, zaplanowano: budowę [...], budowa dwóch [...] oraz anteny radiolinii, budowę budynku o wymiarach 15m x 35m wyposażonego w infrastrukturę służącą do obsługi technicznej wieży, montaż kontenera generatora prądotwórczego, budowa instalacji odprowadzania oleju, przystosowanie istniejącego budynku radarowego na cele magazynowe, budowa dróg dojazdowych, placu manewrowego, chodników, miejsc parkingowych oraz ogrodzenia. A także budowę infrastruktury towarzyszącej niezbędnej do funkcjonowania obiektu, w tym przyłącza wodociągowego, stacji uzdatniania wody, instalacji kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej. Tak określone przedsięwzięcie, należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm.), dla których raport jest wymagany. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy ocenowej, organem właściwym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego rodzaju przedsięwzięcia jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jak wynika z akt na potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestor przedłożył raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie, wskazując warunki jego realizacji, które to warunki zostały uwzględnione i zamieszczone w decyzji organu I instancji w pkt 1.2.3. i 2.1. Tak więc istota niniejszej sprawy sprowadzać się winna do rozstrzygnięcia, czy ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, dokonana przez organy obu instancji, a stanowiąca podstawę do określenia dla tego przedsięwzięcia środowiskowych uwarunkowań, jest prawidłowa. W ocenie Sądu analiza akt postępowania administracyjnego i skonfrontowanie treści obu decyzji z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa upoważnia do stwierdzenia, że wskazana wyżej ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska, dokonana przez organy obu instancji na podstawie przedłożonego przez inwestora raportu ooś oraz dodatkowych wyjaśnień, spełniającego wymagania z art.66 ustawy ocenowej, nie budzi zastrzeżeń co do jej prawidłowości. W ramach tej oceny zanalizowano bowiem całokształt zagadnień ujętych w przepisie art.62 ust.1 ustawy ocenowej, definiującym zakres oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym w szczególności dokonano oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, dostępność do złóż kopalin (art.62 ust.1 pkt 1 ustawy ocenowej). W konsekwencji powyższego mając również na względzie, że oceny sformułowane przez orzekające w sprawie organy znajdują pełne pokrycie w ustaleniach raportu a nadto, że w skardze nie zostały podniesione żadne zarzuty odnoszące się do raportu ooś oraz merytorycznej prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdza, że zaskarżona do Sądu decyzja GDOŚ została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, które tak naprawdę sprowadzają się do dwóch kwestii tj.: 1/ naruszenia prawa strony do wzięcia udziału w postępowaniu, gdyż o czynnościach i wydaniu decyzji nie był informowany pełnomocnik skarżącego a on sam oraz 2/ niewzięcia przez organ pod uwagę faktu, że nieuregulowany jest status działek nr ew. [...], [...] i [...] na których ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 , 136 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a także naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej za niezasadne. Zdaniem Sądu rację ma skarżący wskazując, iż w postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do rozróżniania "pełnomocnictw ogólnych" i "szczególnych". Należy jednak wskazać, że organy administracji publicznej oceniając treść pełnomocnictwa zobligowane są do kierowania się treścią tego pisma. A zatem w istocie o zakresie pełnomocnictwa, tak jak w niniejszej sprawie, decyduje jego treść. Z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa przedłożonego przez adw. K. P. w sposób jednoznaczny wynika, że jest to pełnomocnictwo "do reprezentowania w sprawie przeciwko Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" z siedzibą w [...] o zapłatę odszkodowania przed wszelkimi sądami, organami administracji państwowej, organami egzekucyjnymi oraz przed wszelkimi innymi podmiotami z prawem substytucji". Nie ulega zatem wątpliwości, co słusznie uznały organy, że pełnomocnictwo to nie upoważniało adw. K. P. do występowania w niniejszej sprawie dot. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Nie dotyczy ona bowiem kwestii odszkodowawczych. Skoro zatem pełnomocnik nie został skutecznie ustanowiony w postępowaniu i nie zostało organowi przedłożone stosowne pełnomocnictwo, to za prawidłowe należy uznać doręczanie wszelkich pism w tym również decyzji stronie. Niewątpliwie rację ma skarżący wskazując, iż skoro organ dokonał ustalenia co do nieprawidłowości pełnomocnictwa do tego postępowania, to organ winien był wezwać pełnomocnika z powiadomieniem jego mocodawcy do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa do występowania w tej sprawie w imieniu mocodawcy z jednoczesnym poinformowaniem, że do czasu nadesłania prawidłowego pełnomocnictwa o czynnościach podejmowanych w sprawie będzie informowany jedynie mandant. Niedokonując powyższego organ, niewątpliwie uchybił obowiązującym przepisom postępowania. Jednak zdaniem sądu wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, tym samym nie mogło zostać uwzględnione, bowiem co trzeba podkreślić o czynnościach podejmowanych w sprawie i decyzjach skarżący był informowany. Skarżący posiadał pełną wiedzę o trwającym postępowaniu. Mógł również w każdym czasie zasięgnąć profesjonalnej porady prawnej a nadto jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia wydanego w sprawie, uwagi które w imieniu skarżącego zostały złożone przez adw. K. P. pismem z dnia 22 lipca 2014r. (dok. oznaczony nr 34 w aktach adm.) opisane zostały w uzasadnieniu decyzji I instancji i zostały uznane za niezasadne (dok. oznaczony nr 40, str.9-10 pkt 4). Nadto co trzeba podkreślić brak pełnomocnika nie utrudnił skarżącemu wniesienia zarówno odwołania jak i skargi do Sądu, tym samym nie można uznać by prawo strony do uczestniczenia w postępowaniu w jakikolwiek sposób doznało uszczerbku a tym samym aby strona została pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie i przedstawienia swego stanowiska. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dot. kwestii nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, na których jest planowana inwestycja. W tym zakresie należy wyjaśnić, iż decyzja oraz poprzedzające ją postępowanie ma na celu określenie warunków korzystania z zasobów środowiska oraz wskazanie wymagań w zakresie ochrony środowiska, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Decyzja ta nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu inwestorowi, ani nie uprawnia go do realizacji inwestycji. Prawem do terenu, na którym inwestor planuje przedsięwzięcie, będzie się musiał wykazywać na późniejszym etapie postępowania tj. pozwolenia na budowę. Nadto z wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach (stan na dzień 13 stycznia 2014r.) wynika, że działka nr ew. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym Polskiej Agencji [...]". Tym samym zasadnie organ pominął w postępowaniu ten aspekt, bowiem nie miał on żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Z tego również względu, w ocenie sądu, prawidłowo organ uznał, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne (spór graniczny), które tamowałoby możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Sąd zauważa również, że zgodnie z wnioskiem oraz wydaną skarżoną decyzją planowane przedsięwzięcie jest jedynie na części działki nr ew. [...] a zatem niezrozumiałe jest podnoszenie przez skarżącego, iż przedsięwzięcie jest planowane na działce nr ew. [...], [...] i [...]. W kontekście wskazanego zarzutu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 66 ust.1 ustawy ocenowej wskazany przepis nie wymaga bowiem aby wnioskodawca występujący o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach legitymował się prawem do całości lub części gruntu, na którym planuje inwestycję. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.