II SA/Ol 761/22

SENTENCJA Dnia 31 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda") decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Elbląskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J. M. (dalej jako: "skarżący"), oznaczonej jako działka nr [...], obręb N., gmina T., poprzez zezwolenie E. S.A. (dalej jako: "Spółka") na wykonanie prac związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej poprzez wymianę stanowisk słupowych i budowę linii kablowej oraz urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w ramach planowanej przebudowy sieci elektroenergetycznej napowietrznej SN 15 kV. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej jako: "u.g.n.", pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego. Planowana przez Spółkę inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., zamierzenie inwestycyjne polega bowiem na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Planowane prace będą polegać na wymianie stanowisk słupowych i budowie linii kablowej oraz urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w ramach planowanej przebudowy sieci elektroenergetycznej napowietrznej SN 15 kV. W ocenie Wojewody, spełniona została również przesłanka dotycząca zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym N. Przedmiotowa działka położona jest na terenach oznaczonych symbolem "M.R.04" – "tereny rolnicze". Zgodnie z § 11 pkt 2 miejscowego planu, dla sieci i urządzeń elektroenergetycznych obowiązuje zakaz realizacji nowych linii elektroenergetycznych jako napowietrzne, a dopuszcza się przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych. Wojewoda zauważył również, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącego na wykonanie prac związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że pełnomocnik Spółki podjął kilka prób polubownego ustalenia warunków umowy ze skarżącym w sprawie udostępnienia należącej do niego nieruchomości w celu wykonania na jej terenie prac budowlanych. Skarżący w odpowiedzi najpierw poinformował, że najlepszym rozwiązaniem byłoby przeniesienie infrastruktury poza jego nieruchomość, następnie wyraził chęć rozważenia propozycji zawarcia porozumienia pod warunkiem słusznego odszkodowania. Jednak stronom nie udało się porozumieć. Wojewoda, odnosząc się do zarzutu w kwestii uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości do własnych celów (budowa farmy fotowoltaicznej) wyjaśnił również, że nie ma on podstaw do badania uciążliwości ustanowionego na nieruchomości ograniczenia ani jego wpływu na racjonalne wykorzystywanie nieruchomości. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji na okoliczność objęcia przedmiotowej działki programem rolno-środowiskowym 5.5 trwałe użytki zielone cenne przyrodniczo. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spełniona jest przesłanka zgodności nałożonego ograniczenia z miejscowym planem w przypadku, gdy plan nie określa dokładnego przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej; - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy Spółka jedynie przedstawiła swoje warunki i zaniechała dalszych rokowań ze skarżącym; - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w sytuacji gdy Spółka złożyła ofertę, która nie przewidywała negocjacji; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący i wdanie decyzji z rażącym naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, bowiem przeprowadzenie planowanej inwestycji narazi skarżącego na wyłączenie jego działki z uczestnictwa w programie rolno-środowiskowym 5.5 trwałe użytki zielone cenne przyrodniczo oraz narazi go na obowiązek zapłaty kar finansowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący poinformował, że nie posiada możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2429) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że w celu realizacji inwestycji wymienionych w powyższym przepisie konieczne jest, aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację inwestycji celu publicznego i określał jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn.. akt I OSK 1150/21, dostępny w CBOSA). Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, dostępne w CBOSA). Należy jednocześnie podkreślić, że zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2551/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 u.g.n. zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Z kolei z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępny w CBOSA). W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w CBOSA). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, że Spółka, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, jest podmiotem realizującym cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja związana jest z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej. Planowane prace będą polegać na wymianie stanowisk słupowych i budowie linii kablowej oraz urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w ramach planowanej przebudowy sieci elektroenergetycznej napowietrznej SN 15 kV. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest inwestycją celu publicznego. Planowana inwestycja jest również zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym N. Przedmiotowa działka położona jest na terenach oznaczonych symbolem "M.R.04" – "tereny rolnicze". Zgodnie z § 11 pkt 2 miejscowego planu, dla sieci i urządzeń elektroenergetycznych obowiązuje zakaz realizacji nowych linii elektroenergetycznych jako napowietrzne, a dopuszcza się przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych. Jak z kolei wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n., warunkiem koniecznym udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W kwestii rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazać należy, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik Spółki podjął kilka prób polubownego ustalenia warunków umowy ze skarżącym w sprawie udostępnienia należącej do niego nieruchomości (m.in. pismo z dnia 30 marca 2021 r., pismo z dnia 26 sierpnia 2021 r., pismo z dnia 27 października 2021 r.). Skarżący w odpowiedzi najpierw poinformował, że najlepszym rozwiązaniem byłoby przeniesienie infrastruktury poza jego nieruchomość, następnie wyraził chęć rozważenia propozycji zawarcia porozumienia pod warunkiem słusznego odszkodowania. Jednak stronom nie udało się dojść do porozumienia. Brak porozumienia stron w tym zakresie jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem negocjacji. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organy obu instancji podjęły również wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Dlatego też nie można dopatrzyć się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów k.p.a., a w szczególności zasady naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast o odszkodowaniu za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości rozstrzyga w odrębnym postępowaniu organ I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.