III SA/Wr 385/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi O. P. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 337/19 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; II. stwierdza że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE O. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) zwróciła się [...] października 2018 r. do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody, który do momentu wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności procesowych. Wyrokiem z [...] września 2019 r. (sygn. akt III SAB/Wr 337/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie bezczynności Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: 1) stwierdziła, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; 2) stwierdził, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych; 5) dalej idącą skargę oddalił; 6) zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie skierowane przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku. Wezwanie to podpisał ustanowiony przez skarżącą w postępowaniu w sprawie bezczynności pełnomocnik, niebędący pełnomocnikiem profesjonalnym. Pismem zaś z [...] lipca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 337/19 przez Wojewodę. W skardze skarżąca domagała się: 1) zobowiązania organu do niezwłocznego wykonania wyroku zgodnie z jego sentencją; 2) stwierdzenie przez Sąd, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz że ta bezczynność miała charakter rażący; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł.; 4) przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł; 5) stwierdzenie uprawnienia strony w postaci udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 6) zwrot kosztów postępowania; 7) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo pisemnego wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku Sądu, Wojewoda do dnia złożenia skargi wyroku tego nie wykonał. Uzasadniono również podstawy żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że podpisany pod wezwaniem o wykonanie wyroku pełnomocnik nie miał umocowania do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie w sprawie uzyskania pozwolenia na pobyt. Z ostrożności procesowej podniósł, że złożony wniosek obarczony był brakami formalnymi, o których uzupełnienie należało wezwać. Konicznym było także zasięgnięcie opinii o cudzoziemce i umożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem. Nie bez znaczenia dla oceny działań organu jest również ogromny wpływ spraw i stopień ich skomplikowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Błędne jest więc stanowisko organu, który wnosi o odrzucenie skargi z uwagi na podpisanie wezwania do wykonania wyroku przez pełnomocnika (nieprofesjonalnego) ustanowionego w sprawie z wniosku o pobyt i pracę. Nawet gdyby wezwanie takie nie było właściwie podpisane (wątpliwości co do umocowania) to rzeczą organu byłoby wezwanie strony do usunięcia jego wad. Jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu (sygn. akt III SAB/Wr 470/19) w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z [...] stycznia 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 337/19, tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na bezczynność prowadzenie Wojewody D. i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 14 dni. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku z [...] września 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 337/19, doręczony został organowi w dniu [...] listopada 2019 r. (data na prezentacie organu). Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy. Tymczasem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem w terminie wyznaczonym w jego punkcie III. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas załatwienia przez organ sprawy, zaistniały. W następnej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy miała - w ocenie Sądu - charakter rażący zważywszy, że mimo wskazanego przez Sąd 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy, przez 1,5 miesiąca organ nie podjął jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku. Należy podkreślić, że jak wynika z uzasadnienia wyroku z [...] września 2019 r. organ w tej sprawie nie podjął żadnych działań od momentu wpływu wniosku ([...] październik 2018 r.) do dnia wniesienia skargi. Pierwsza czynność jaką organ podjął miała miejsce po wezwaniu organu do wykonania wyroku. Nie można nie zauważyć, że skierowane do skarżącej wezwanie z [...] stycznia 2020 r. dotyczyło zapytania o numer konta, wezwanie z [...] stycznia 2020 r. dotyczyło nadesłania informacji od starosty, dokumentu potwierdzającego, że skarżąca ma zapewnione miejsce zamieszkania oraz udokumentowania posiadania stabilnego źródła dochodu, a także złożenia aktualnego załącznika 1. W aktach brak dowodu by wezwanie z [...] stycznia 2020 r. zostało stronie doręczone. Pismem z [...] lutego 2020 r. wezwano skarżącą o te same braki, co w piśmie z [...] stycznia 2020 r. i braki te zostały uzupełnione. Również dopiero [...] stycznia 2020 r. zwrócono się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do odpowiednich służb o udzielenie informacji o cudzoziemce. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. zawarto informację, że sprawa zostanie załatwiona do [...] kwietnia 2020 r. Jak wynika z postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2020 r. strona złożyła ponaglenie (którego brak w aktach), które uznano za uzasadnione i wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy na [...] czerwca 2020 r. W dniu [...] lipca 2020 r. strona złożyła skargę do Sądu, a [...] sierpnia 2020 r. a więc po 8,5 miesiącach od wyroku w sprawie bezczynności i po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku organ wydał decyzję. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną, w ramach przysługujących kompetencji, Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu przedmiotowego wyroku przez Sąd za rażącą, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę, mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł. W skardze żądania tego, jak zauważa Sąd, nie poparto właściwie żadnym uzasadnieniem. Skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że, będąc cudzoziemcem, zmaga się ona z wieloma trudnościami z powodu niewydania jej karty pobytu. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Skarżąca, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. W sytuacji wymierzenia organowi grzywny w kwocie 2000 zł, grzywna w tej wysokości dostatecznie, zdaniem Sądu, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w sprawie zapadła już decyzja. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.