I OW 201/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Zawierciańskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Zawierciańskim a Powiatem Pabianickim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat Pabianicki jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 września 2018 r. Powiat Zawierciański (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem Pabianickim i wydanie postanowienia w przedmiocie wskazania Powiatu Pabianickiego jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu tego wniosku Powiat Zawierciański wskazał, iż małoletni K. P. urodzony [...] w Pabianicach na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt III Nsm 468/13, zmienionego postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt III Nsm 468/13 umieszczony został w rodzinie zastępczej Ż. L. (obecnie L.) zamieszkałej w Zawierciu. Powiat Zawierciański po uzyskaniu informacji, że ostatnim miejscem zamieszkania dziecka była miejscowość C., pismem z dnia 27 marca 2017 r. zwrócił się do Powiatu Pabianickiego z prośbą o zawarcie porozumienia w sprawie umieszczenia dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej i wysokości wydatków ponoszonych na jego opiekę i wychowanie dotyczącego małoletniego K. P. Powiat Pabianicki pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. doręczonym wnioskodawcy w dniu 10 kwietnia 2017 r. odmówił zawarcia porozumienia wskazując, iż nie jest właściwy w tej sprawie, jednocześnie odsyłając projekt porozumienia wraz z załącznikami. Wnioskodawca ponownie pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Powiatu Pabianickiego o zawarcie ww. porozumienia. Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. Powiat Pabianicki ponownie odmówił zawarcia przedmiotowego porozumienia. Nie zgadzając się z twierdzeniami wskazanymi przez Powiat Pabianicki w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. Powiat Zawierciański ponownie wystosował do Powiatu Pabianickiego pismo datowane na 20 czerwca 2017 r. zwracając się z prośbą o zawarcie porozumienia. Powiat Pabianicki w odpowiedzi na powyższe skierował do Powiatu Zawierciańskiego pismo z dnia 24 lipca 2017 r., w którym wskazał że nie znajduje podstaw do zawarcia przedmiotowego porozumienia. Wobec odmowy zawarcia porozumienia przez Powiat Pabianicki do dnia dzisiejszego żaden z powiatów nie otrzymał refundacji wydatków poniesionych w związku z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, które powinien ponieść powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ustawodawca zastrzegł, że zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka w pierwszej kolejności jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jego zdaniem kluczowym zatem było ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego bezpośrednio przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Zdaniem wnioskodawcy małoletni K. P. przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej zamieszkiwał w miejscowości C. ul. [...] w Powiecie Pabianickim i od 23 lipca 2008 r. jest zameldowany na pobyt stały pod tym adresem. Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej miejscem zamieszkania małoletniego K. P. było miejsce zamieszkania matki, czyli C., bowiem matka małoletniego pod wskazanym adresem była zameldowana od 22 sierpnia 2005 r. do 7 listopada 2014 r. Dopiero na pobyt czasowy małoletni K. P. został zameldowany w Zawierciu w dniu 30 października 2014 r., zatem już po wydaniu postanowienia o jego umieszczeniu w pieczy zastępczej, które zostało wydane w dniu 5 września 2014 r. Natomiast również przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej na pobyt stały zameldowany był pod adresem w miejscowości C. Na dowód powyższego powołano następujące dokumenty: odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt III Nsm 468/13; odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt III Nsm 468/13; odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Zawierciu z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt III Nsm 95/16, decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., odpis pisma Urzędu Gminy w Dobroniu z dnia 17 lutego 2017 r. nr sprawy [...]; odpis pisma Urzędu Gminy w Dobroniu z dnia 17 lutego 2017 r. nr sprawy [...], odpis skrócony aktu urodzenia K. P. Wnioskodawca podniosł nadto, iż wystąpił z pozwem z dnia 20 kwietnia 2018 r. o zobowiązanie Powiatu Pabianickiego do złożenie oświadczenia woli w związku z powstaniem sporu negatywnego pomiędzy powiatami w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Sąd Rejonowy w Pabianicach postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I C 366/18 odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd ustalił jako bezsporne ostatnie miejsce zamieszkania małoletniego K. P. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej w miejscowości C. Biorąc to pod uwagę powyższe wnioskodawca wniósł o wskazanie Powiatu Pabianickiego jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Powiat Pabianicki wniósł o wskazanie Powiatu Zawierciańskiego jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu Powiat Pabianicki wskazał, że małoletni K. P. w chwili umieszczania w rodzinie zastępczej mieszkał w Zawierciu wraz z Ż. L., u której w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Pabianicach III Wydział Rodzinny i Nieletnich wydane w dniu 5 września 2014 roku w sprawie sygn. akt III Nsm 468/13, małoletni był umieszczony. W dniu 30 października 2014 roku małoletni K. P. został zameldowany w Zawierciu - wprawdzie jedynie na pobyt czasowy, jednakże dziecko wciąż tam zamieszkuje, uczęszcza do szkoły itp. Zaś w dniu 30 kwietnia 2015 roku Sąd Rejonowy w Pabianicach III Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał postanowienie w sprawie o sygn. akt III Nsm 468/13, na mocy którego małoletni K. P. został umieszczony w rodzinie zastępczej u Ż. L. Zatem już przez kilka miesięcy, poprzedzających umieszczenie w pieczy zastępczej, dziecko mieszkało w Zawierciu. Miejsce zamieszkania dziecka ocenia się według art. 26 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W sprawie objętej wnioskiem Powiatu Zawierciańskiego miejsce zamieszkania dziecka określił Sąd Rejonowy w Pabianicach III Wydział Rodzinny i Nieletnich, wydając w dniu 5 września 2014 roku postanowienie w sprawie sygn. akt III Nsm 468/13, na mocy którego małoletni K. P. został umieszczony u Ż. L. Ta z kolei wprawdzie w chwili wydania przedmiotowego postanowienia mieszkała w C., na terenie powiatu pabianickiego, jednakże potem, jeszcze przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej, zamieszkała wraz z nim w Zawierciu przy ulicy [...]. Zdaniem Powiatu Pabianickiego powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K. P. w pieczy zastępczej jest Powiat Zawierciański - właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zatem nie może znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym powiat, na terenie którego funkcjonuje mogąca przyjąć dziecko rodzina zastępcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Zawierciańskim a Powiatem Pabianickim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. P. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy zatem ustalić, kiedy dokładnie miało miejsce umieszczenie po raz pierwszy małoletniego K. P. w pieczy zastępczej. NSA jest zdania, że nastąpiło to w drodze wydania przez Sąd Rejonowy w Pabianicach III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowienia z dnia 5 września 2014 roku w sprawie sygn. akt III Nsm 468/13, zgodnie z treścią którego w trybie zarządzenia tymczasowego Sąd postanowił umieścić małoletniego K. P. u Ż. L. zamieszkałej w C. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w art. 34 przewiduje dwie formy pieczy: rodzinną i instytucjonalną. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "pojęcie rodzinnej pieczy zastępczej obejmuje swoim zakresem następujące rodzaje rodzin zastępczych: rodziny zastępcze spokrewnione, rodziny zastępcze niezawodowe oraz rodziny zastępcze zawodowe. W ramach tej ostatniej grupy rodzin można wyodrębnić rodziny zastępcze zawodowe pełniące funkcję pogotowia rodzinnego i rodziny zastępcze zawodowe specjalistyczne. Obok wymienionych rodzin zastępczych pojęcie rodzinnej pieczy zastępczej obejmuje również rodzinny dom dziecka. Rodzinny dom dziecka zaliczony został do rodzinnych form pieczy zastępczej, jednakże jest to instytucja, która w rzeczywistości łączy obie wyodrębnione formy pieczy zastępczej, ponieważ dostrzec można w niej elementy charakterystyczne dla pieczy rodzinnej w sensie ścisłym, jak również zauważalne są w jej funkcjonowaniu cechy przynależne formom instytucjonalnym. Do zaliczenia rodzinnego domu dziecka do form rodzinnej pieczy zastępczej skłania to, że jest on prowadzony przez rodzinę lub osobę spełniającą wymogi do pełnienia funkcji rodziny zastępczej" (S. Nitecki, Komentarz do art. 34 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, LEX 2018). Zgodnie z art. 35 powołanej ustawy, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3. Ustawodawca jednocześnie przewidział formy pieczy zastępczej o charakterze tymczasowym. W art. 58 przywołanej ustawy unormował formę rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W rodzinie takiej umieszcza się dziecko do czasu unormowania sytuacji dziecka, nie dłużej jednak niż na okres 4 miesięcy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres ten może być przedłużony, za zgodą organizatora rodzinnej pieczy zastępczej do 8 miesięcy lub do zakończenia postępowania sądowego o: 1) powrót dziecka do rodziny; 2) przysposobienie; 3) umieszczenie w rodzinnej pieczy zastępczej. Drugą taką formą jest tzw. rodzina pomocowa, której może zostać powierzona piecza zastępcza nad dzieckiem w przypadku czasowego niesprawowania opieki nad dzieckiem przez rodzinę zastępczą lub prowadzącego rodzinny dom dziecka (art. 73 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 73 ust. 2 powołanej ustawy, piecza zastępcza nad dzieckiem może być powierzona rodzinie pomocowej, w szczególności w okresie: 1) czasowego niesprawowania opieki nad dzieckiem przez rodzinę zastępczą lub prowadzącego rodzinny dom dziecka w związku z wypoczynkiem, o którym mowa w art. 69, udziałem w szkoleniach lub pobytem w szpitalu; 2) nieprzewidzianych trudności lub zdarzeń losowych w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. Rodziną pomocową może być: 1) rodzina zastępcza niezawodowa, rodzina zastępcza zawodowa lub prowadzący rodzinny dom dziecka; 2) małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim przeszkoleni do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, prowadzenia rodzinnego domu dziecka lub rodziny przysposabiającej (art. 74 ust. 1 ustawy). Form pieczy zastępczej jest zatem wiele i o umieszczeniu w niej może orzekać sąd rodzinny również w drodze zarządzenia tymczasowego. Następnie należało ustalić, jakie było miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej tj. przed dniem 5 września 2014 r. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że małoletni K. P. przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej przebywał razem z matką A. P. Stąd jej miejsce zamieszkania było miejscem zamieszkania małoletniego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA). W związku z ustaleniem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletniego K. P. w pieczy zastępczej miało miejsce na mocy w/w postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 5 września 2014 roku w sprawie sygn. akt III Nsm 468/13, należało rozważyć, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić miejsce zamieszkania w tym okresie A. P. – matki ww. małoletniego, z którą K. P. wówczas zamieszkiwał. W uzasadnieniu powyższego postanowienia z dnia 5 września 2014 r. sąd rejonowy wskazywał, że "podjęte (...) przez Sąd działania nie doprowadziły do ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania uczestniczki postępowania i małoletniego oraz do ich odnalezienia", a ponadto, że "ojciec małoletniego Ł. P. zamieszkuje w Ostrołęce, nie partycypuje w kosztach utrzymania syna i utrzymuje z synem jedynie kontakt telefoniczny". Z innych dokumentów wynika natomiast, że matka małoletniego miała miejsce zameldowania na pobyt stały w C. przy ul. [...] (Powiat Pabianicki) od 22 sierpnia 2005 r. do 7 listopada 2014 r., co wynika z informacji Urzędu Gminy w Dobroniu z dnia 7 lutego 2017 r. Biorąc pod uwagę inne okoliczności, jak to, że to Komenda Powiatowa w Pabianicach informowała Sąd Rejonowy w Pabianicach o dostrzeżonych nieprawidłowościach w sytuacji opiekuńczej małoletniego K. P. należy przyjąć, że miejscem zamieszkania K. P. przez umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej było C. znajdujące się w Powiecie Pabianickim. Wynika to nadto z informacji Urzędu Gminy w Dobroniu z dnia 7 lutego 2017 r., zawartej w aktach administracyjnych, zgodnie z którą K. P. był zameldowany na pobyt stały w C. od dnia 23 lipca 2008 r. i przebywał tam do momentu umieszczenia w pieczy zastępczej, a w Zawierciu na pobyt czasowy zameldowany został dopiero od dnia 30 października 2014 r. (a zatem po wydaniu pierwszego postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach o umieszczeniu go w pieczy zastępczej u Ż. L., również w tym czasie mieszkającej w C.). Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie można ustalić powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania A. P., a przez to – w świetle art. 26 § 2 K.c. – miejsce zamieszkania jej małoletniego syna K. P. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletniego w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 1 cyt. ustawy. Powiatem właściwym w sprawie jest zatem Powiat Pabianicki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.