I OSK 1236/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 136/17 w sprawie ze skargi W. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 136/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca pełni służbę w Służbie Celnej od 1 lipca 1992 r. w N. Mailem z dnia 10 lutego 2017 r. Skarżąca otrzymała informację, że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K., realizując dotychczasowe zadania w Delegaturze Małopolskiego Urzędu Celno – Skarbowego w N. i w związku z tym staje się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. Powyższe zostało potwierdzone pismem DIAS z dnia 1 marca 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak nie został uwzględniony. Skarżąca pismem z dnia 9 maja 2017 r. zgłosiła swoją kandydaturę do rezerwy kadrowej w wykonywaniu ustawowych zadań Służby Celno – Skarbowej jako funkcjonariusz Służby Celno – Skarbowej. Od 1 marca 2017 r. Skarżąca na mocy art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. pełni służbę w Delegaturze [..] Urzędu Celno- Skarbowego w N. W maju 2017 r. okazało się, że Skarżąca nie dostała propozycji służby, w sytuacji, gdy jej koledzy i koleżanki z pracy takie dostawali. W dniu 24 maja 2017 r. Skarżąca otrzymała pismo z dnia [..] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby. Działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjęła propozycję. Skarżąca bez rezultatu wniosła o przedstawienie jej propozycji służby. W dniu 19 lipca 2017 r., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność organu. Wobec odpowiedzi organu, że zażalenie w tej sprawie Skarżącej nie przysługuje, wniosła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że propozycja kierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedstawiona Skarżącej propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. O takim charakterze złożonej Skarżącej w dniu [..] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia przesądził Sąd w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 956/17. Będąca zatem przedmiotem skargi bezczynność organu podlega kognicji sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podzielił poglądu Skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają na złożenie funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej wyłącznie propozycji dalszego pełnienia służby, ale już nie warunków pracy. To sam ustawodawca zadecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ale z szeregu innych przepisów, m.in. art. 167 ust. 4, 169 ust. 3, czy 174 ust. 3 p.w.k.a.s. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek przedkładania Skarżącej jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że organ jest bezczynny w zakresie przedłożenia Skarżącej propozycji służby. O ile obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia Skarżącej propozycji służby, nie oznacza to, zdaniem Sądu, że organ takiej propozycji nie może jej złożyć. Wręcz przeciwnie, organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować warunki pełnienia służby Skarżącej, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszało prawo, to należy Skarżącej złożyć propozycję pracy, uzasadniając to przesłankami zawartymi w samej propozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stwierdził jedynie, że nie było podstaw prawnych do składania Skarżącej wyłącznie propozycji służby w administracji celno – skarbowej, niezależnie od okoliczności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił Skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasługującej na uwzględnienie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 p.w.KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym doszedł do przekonania, że sąd administracyjny w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność. Sąd I instancji nie rozważył jednak skutków prawnych jakie wywołało skierowanie do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia oraz jej przyjęcie przez funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji. Z uwagi na pogląd skarżącego i Sądu pierwszej instancji co do dopuszczalności wniesionej skargi, w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja z art. 165 ust. 7 p.w. KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.) przez samego funkcjonariusza. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron". W związku z powyższym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemna propozycji zatrudnienia, nie będąc decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a. nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, a tym samym bezczynność w tym zakresie także nie podlega tej kognicji. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga ustalenia również skutków jakie wywołuje skierowanie do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia oraz jej przyjęcie. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a stosunku pracowniczego - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, albo propozycji pełnienia służby, albo propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji określonych w ustawie zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Istotne jest jednak to, iż ustawodawca użył w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. spójnika "albo". Właściwy organ został upoważniony do złożenia, albo pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, albo pełnienia służby. Oznacza to, że jeden adresat (pracownik lub funkcjonariusz) może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s. Złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzi do niedopuszczalność złożenia przez organ temu samemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Organ jest upoważniony do złożenia tylko jednej z dwóch możliwych opcji, albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji służby. Złożenie propozycji zatrudnienia i jej przyjęcie wyklucza tym samym możliwość złożenia propozycji służby, bowiem ustawodawca - w przypadku podjęcia przez właściwy organ zamiaru kontynuacji współpracy z określonym funkcjonariuszem – przewidział dopuszczalność tylko jednego spośród dwóch sposobów działania przez organ. Organ po złożeniu propozycji zatrudnienia, nie dysponuje już kompetencją do zatrudniania lub powierzania służby względem tej samej osoby. Sprawa o złożenie propozycji służby nie może być więc zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. Jak już wskazano powyżej, prawnie dopuszczalne jest także nieprzedstawienie żadnej propozycji. Jest to jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak normy prawnej nakazującej złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby oznacza, że żądanie w tym zakresie nie może być zaliczone do kategorii sprawy sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest także podstaw do szczegółowego odnoszenia się do podstaw skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.