I OW 99/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy G. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy G. a Wójtem Gminy K. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o realizację przyznanego zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną dla J. W. postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Burmistrzowi Gminy G. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. UZASADNIENIE Burmistrz Gminy G. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. znak [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy K. przez wskazanie Wójta Gminy K. jako właściwego do rozpoznania wniosku o realizację przyznanego zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną dla J. W. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że 18 stycznia 2021 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: MGOPS) w G. otrzymał informację z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: GOPS) w K. o zmianie miejsca zamieszkania J. W. z miejscowości K. na miejscowość [...], gmina G. J. W. dotychczas był klientem GOPS w K. i tam złożył wniosek o uchylenie decyzji przyznającej mu świadczenia z GOPS w K. W dniu 20 stycznia 2021 r. J. W. złożył w MGOPS w G. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego oraz wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Na tę okoliczność pracownik socjalny przeprowadził z J. W. wywiad środowiskowy w dniu 20 stycznia 2021 r., na podstawie którego ustalono, że posiada on orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym (orzeczenie wydane do 31 stycznia 2021 r.). Z uwagi na stan pandemii wnioskodawca nie złożył wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności. Na podstawie tego orzeczenia wnioskodawca miał przyznany zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny w gminie K. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca podał, że zamieszkuje w miejscowości [...] u swojej matki, która wynajmuje jedno pomieszczenie na poddaszu budynku i nie jest zameldowana na terenie gminy G. Wnioskodawca stwierdził, że jego pobyt w mieszkaniu matki jest chwilowy – zajmowane przez nią pomieszczenia są zbyt małe dla dwóch chorych osób. Umiejscowienie mieszkania na piętrze również nie daje możliwości prawidłowego funkcjonowania. Wnioskodawca oświadczył, że od lat zamieszkiwał wspólnie z żoną i dzieckiem w miejscowości K. Rodzina zajmowała dom zakupiony ze środków pozyskanych ze sprzedaży gospodarstwa rolnego w miejscowości [A], będącego własnością wnioskodawcy. Obecnie wnioskodawca jest w trakcie rozwodu i podziału majątku. Stwierdził, że z chwilą otrzymania spłaty od żony za część majątku, która mu przysługuje, zamierza wynająć mieszkanie w K. i tam zamieszkać. W dniu 2 lutego 2021 r. wnioskodawca oświadczył przed pracownikiem socjalnym, że nie zamierza zamieszkiwać w gminie G. Przebywa u matki chwilowo z uwagi na stan zdrowia, a jego rodzina mieszka w K. Wnioskodawca chce być blisko swojego dziecka i po zakończeniu spraw związanych z rozwodem i podziałem majątku zamierza zamieszkać w K. GOPS w K. przyznał wnioskodawcy zasiłek stały na podstawie orzeczenia z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] i realizował wypłatę świadczeń do czasu ustania orzeczenia. Ponadto Burmistrz Gminy G. wskazał, że GOPS w K. nie zwracał się wcześniej z prośbą do MGOPS w G. o zwrot świadczeń przyznanych osobie, która nie jest mieszkańcem gminy K. Wójt Gminy K. decyzją z [...] lutego 2021 r. znak: [...] przyznał wnioskodawcy dalsze świadczenie w postaci zasiłku stałego, wskazując jako jego miejsce pobytu [...]. Z kolei decyzją z [...] lutego 2021 r. [...] Wójt Gminy K. przyznał ww. zasiłek pielęgnacyjny, wskazując jako adres wnioskodawcy K. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy K. wydał decyzję uchylającą poprzednią decyzję dotyczącą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, a jako powód uchylenia podał zmianę miejsca zamieszkania. Od decyzji tej wnioskodawca, 17 maja 2021 r., złożył prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na wydanie decyzji krzywdzącej oraz odwołanie od decyzji uchylającej przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczenia przyznane w postaci zasiłku stałego są nadal realizowane przez GOPS K. W swoim oświadczeniu wnioskodawca jednoznacznie stwierdził, że nie zamierza pozostawać na terenie gminy G. Na terenie tej gminy nie był nigdy zameldowany ani czasowo, ani na stałe. Z przesłanych przez GOPS w K. dokumentów wynika, że ostatnie miejsce meldunku wnioskodawcy to miejscowość [A], gm. [B]. Wnioskodawca, z chwilą wymeldowania się z [A] (12 października 2016 r.), mieszkał z rodziną w K. pod nr [...]. Wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. Świadczenia te zostały przyznane mu przez GOPS w K. i są przyznawane nadal. Wywiad środowiskowy przeprowadzony 20 stycznia 2021 r. został sporządzony w [...] z uwagi na chwilowe miejsce pobytu wnioskodawcy. Jak stwierdził Burmistrz, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia, w której to osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy: faktyczne przebywanie (corpus) i zamiar stałego pobytu (animus). Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale też, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości – zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Wnioskodawca na terenie gminy G. przebywa bez meldunku od października 2020 r. z uwagi na stan zdrowia. Jak sam twierdzi, nie zamierza przebywać w [...]. Wnioskodawca jednoznacznie oświadcza, że za swoje centrum życiowe uznaje miejscowość, w której mieszkał wiele lat ze swoją rodziną, tj. K. Zdaniem organu więc, miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest K. Wnioskodawca z tą miejscowością wiąże swoje centrum życiowe, tam mieszka jego rodzina i tam, po uregulowaniu sytuacji prawnej, zamierza nadal mieszkać. W odpowiedzi Wójt Gminy K., w piśmie z 11 czerwca 2021 r., przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy G. jako organu właściwego w sprawie. Wójt podał, że GOPS w K. przyznał wnioskodawcy zasiłek stały z tytułu niepełnosprawności oraz zasiłek pielęgnacyjny w okresie zamieszkiwania ww. na terenie gminy K. na czas ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. do 31 stycznia 2021 r. Do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., 20 stycznia 2021 r. wpłynął wniosek o zasiłek stały, natomiast 5 lutego 2021 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, sporządzonym na okoliczność wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w MGOPS w G. 2 lutego 2021 r., przebywa on w miejscowości [...], gmina G., u swojej matki. Bezspornie zatem w chwili wnioskowania o pomoc w formie zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego wnioskodawca mieszkał i przebywał w [...] (gmina G.) w związku z tym zwrócił się o pomoc do MGOPS w G. Informację tę potwierdził także pracownik socjalny w MGOPS w G. w wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym 5 lutego 2021 r. MGOPS w G., kierując się przesłanką, że obecne miejsce pobytu wnioskodawcy w [...] nie może zostać uznane za jego miejsce zamieszkania oraz z uwagi na brak zameldowania na terenie gminy G., przekazał przedmiotowe wnioski wraz z dokumentacją do GOPS w K. MGOPS w G. nie uwzględnił jednak w swym postępowaniu faktu, że wnioskodawca nie ma prawa do lokalu mieszkalnego na terenie gminy K., nigdy też nie dokonał czynności meldunkowych na terenie gminy K., nie złożył również w Urzędzie Gminy w K. wniosku o przydział mieszkania komunalnego. Organ przypomniał, że art. 101 ust. 3 u.p.s. przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dość jednolicie, że sytuacje, do których ma zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., mają miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie właściwym dla swego miejsca zamieszkania. Te przyczyny to np. brak mieszkania, niepełnosprawność fizyczna czy psychiczna, niezdolność do pracy z powodu choroby, całkowite uzależnienie egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Tylko tego rodzaju okoliczności przesądzają, że sprawa pomocy dla takiej osoby należy do spraw wyjątkowych, niecierpiących zwłoki, co przenosi właściwość na organ miejsca pobytu strony, w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K., uznając się za niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosków otrzymanych od MGOPS w G., z uwagi na ważny interes strony oraz przede wszystko dobro wnioskodawcy, szczególnie w czasie stanu epidemii, dbając o jego zabezpieczenie finansowe, w myśl art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1842 ze zm.), pomimo niezamieszkiwania wnioskodawcy na terenie gminy K., wydał decyzję przedłużającą zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny do czasu upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ, po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek stały, przekazał sprawę o kontynuację wypłaty zasiłku stałego do GOPS w G. W niniejszej sprawie MGOPS w G. wniósł do organu właściwego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową. Jednocześnie GOPS w K. z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zebrał materiał dowodowy na okoliczność ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Na podstawie pisma z Urzędu Stanu Cywilnego w K. z 18 marca 2021 r. ustalono, że wnioskodawca nie jest i nigdy nie był zameldowany na pobyt stały lub czasowy na terenie gminy K. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Wójta Gminy [B] jego miejscem zameldowania na pobyt stały do 12 października 2016 r. była miejscowość [A] nr 41 (teren gminy [B]). Z notatki służbowej sporządzonej na okoliczność przesłuchania sąsiadów (na prośbę zeznających w charakterze świadków anonimowych) z 2 kwietnia 2021 r. również wynika, że od 2019 r. wnioskodawca nie zamieszkuje ani nie przebywa w miejscowości K. [...]. Była żona wnioskodawcy, A. W., 28 kwietnia 2021 r., oświadczyła, że nie przebywa on i nie zamieszkuje na terenie gminy K. od listopada 2019 r. Oświadczyła również, że postanowieniem sądu wnioskodawca został pozbawiony możliwości zamieszkiwania pod adresem K. [...] wskutek podziału majątku wspólnego i całkowitej spłaty zobowiązania finansowego wobec niego. Ponadto A. W. poinformowała, że w grudniu 2020 r. całkowicie spłaciła zobowiązanie wobec byłego męża w wysokości 91 215,00 zł. GOPS w K., 4 czerwca 2021 r. powziął również informację z Sądu Rejonowego w [B], że w grudniu 2020 r. na konto depozytu sądowego A. W. wpłaciła kwotę 91 215 zł, a po potrąceniu zajęć komorniczych, 5 maja 2021 r. na konto bankowe wnioskodawcy została dokonana wpłata pozostałych środków pieniężnych w kwocie 46 518,76 zł. W oparciu o zebrane materiały dowodowe Wójt Gminy K. uznał się za niewłaściwy miejscowo do kontynuacji wypłaty świadczeń osobie niezamieszkującej na terenie gminy K. W ocenie organu wnioskodawca jest nadal osobą niepełnosprawną i powinien mieć przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku stałego w organie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Organ dodał też, że zgodnie z art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne. Jeżeli jest mowa o organie właściwym to zgodnie z art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy należy rozumieć wójta, burmistrza, prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne. Z pisemnej informacji otrzymanej od Kierownika USC, z ewidencji ludności w Gminie K. z 18 marca 2021 r. wynika, że wnioskodawca nie jest i nie był zameldowany na pobyt stały ani czasowy na terenie gminy K., dodatkowo obecnie faktycznie przebywa i zamieszkuje w innej miejscowości, tj. w gminie G., pod adresem [...]. Wójt Gminy K. nie jest więc właściwy do dalszej realizacji świadczeń rodzinnych. Zawiadomieniem z 19 marca 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy K. uchylił wnioskodawcy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na zmianę miejsca zamieszkania. Wnioskodawca odebrał pisma w miejscu aktualnego zamieszkania, tj. pod adresem [...], gmina G. Organ pouczył też wnioskodawcę o złożeniu wniosku o zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z właściwością miejscową ze względu na aktualne miejsce zamieszkania w miesiącu kwietniu 2021 r. w celu kontynuacji wypłaty świadczenia, tj. w GOPS G. Wnioskodawca poinformował telefonicznie GOPS w K., że 29 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny w MGOPS w G., załączając orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które zachowuje ważność zgodnie z art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1735 ze zm.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem G. a Wójtem Gminy K., jest sporem negatywnym, gdyż – jak wskazano we wniosku - żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania "wniosku o realizację przyznanego zasiłku stałego wraz ze składką dla Pana J. W. zam. K. [...] K.". Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lutego 2021 nr [...] wydaną przez Wójta Gminy K. został przyznany J. W. zasiłek stały od dnia 1 lutego 2021 r. w kwocie 485,16 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednakże nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynika, aby nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane (oświadczenie J. W. zawarte w piśmie z 17 maja 2021 r.) Okoliczność powyższa, jak i sposób sformułowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazują, że niniejsza sprawa dotyczy sporu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu wydatków na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem: "gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu". Należy przy tym zauważyć, że we wniosku z 1 czerwca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przedmiot sporu został określony jako "rozpoznanie wniosku o realizację przyznanego zasiłku stałego wraz ze składką", co wskazuje na zastosowanie przy określeniu tego przedmiotu formuły znanej choćby ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r. poz. 111 ze zm.), która to formuła została wprowadzona na mocy art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1162) zmieniającej tę ustawę z dniem 13 lipca 2021 r. W dodanym w art. 25 u.ś.r. przepisie ust. 5 wprowadzono zasadę, że "w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji (...)". Analogicznego rozwiązania nie przewiduje jednak u.p.s., regulując jedynie zagadnienie prawne dotyczące zwrotu wydatków między gminą właściwą ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały a gminą, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu, które zostało uregulowane w ww. art. 101 ust. 7 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie powołanego art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a. (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 73/06, 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 97/08, 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 75/10, 5 marca 2010 r., sygn. akt I OW 204/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że powołany przepis nie odnosi się do organów administracji publicznej, lecz do samych gmin (osób prawnych). Rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość, do którego rozstrzygnięcia właściwy byłby Naczelny Sąd Administracyjny. Spór o zwrot wydatków nie ma bowiem charakteru administracyjnego, a stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie całego uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.