II SA/Łd 108/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - oddala skargę. a.bł. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), stwierdził uchybienie przez Z. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., nr [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 162 m2, położonej w Ł. przy ul. A 32, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 76/5 o powierzchni całkowitej 0,0709 ha, stanowiącej własność Z. K. Wojewoda podkreślił, że kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu do wniesienia odwołania jest pierwszą czynnością jaką organ II instancji podejmuje po otrzymaniu odwołania. Terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami ustawowymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe m. in. utratę prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja staje się ostateczna. Niedopuszczalne jest w zasadzie odwołanie wniesione po terminie. Organ II instancji może wprawdzie przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania, mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do jego wniesienia, a także prawidłowej kwalifikacji pisma. Następnie organ odwoławczy, w oparciu o art. 42 k.p.a. wyjaśnił zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie operator pocztowy podjął pierwszą próbę doręczenia decyzji 31 marca 2017 r. Powtórne awizo nastąpiło 10 kwietnia 2017 r. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy, doręczenie zostało dokonane 14 kwietnia 2017 r. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że odwołanie nadane u operatora pocztowego w dniu 8 września 2017 r. złożono po terminie. Na koniec Wojewoda przytoczył treść art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła Z. K., zarzucając, że postanowienie ogranicza się jedynie do strony formalnej, nie dotyka zaś niezgodności decyzji z prawem. Skarżąca wyjaśniła, że od 27 lutego 2018 r. do 3 marca 2017 r. przebywała w szpitalu na oddziale kardiologii (szpitalna karta informacyjna). Podniosła również, że cierpi na napadowy częstoskurcz przedsionkowy. Następnie skarżąca wskazała, że po wyjściu ze szpitala, w niedługim czasie zachorowała na obustronne zapalenie płuc i ta sytuacja zmusiła ją do czasowego przebywania w tym okresie u dzieci, bo w mieszkaniu przy ul. B 64/[...] mieszka sama. Skutki choroby odczuwała do lata br. Dalej skarżąca stwierdziła, że decyzję dostała pocztą dnia 5 września 2017 r. i niezwłocznie złożyła odwołanie, zaś dowodu doręczenia decyzji z 31 marca 2017r. brak. Podniosła również, iż nie rozumie, dlaczego Starosta nadesłał jej ponownie decyzję w dniu 5 września 2017 r. skoro, jak twierdzi organ odwoławczy, doręczył tę decyzję 14 kwietnia 2017 r. Dodała także, iż Starosta na odwołanie odpowiedział, a więc sprawa przyjęła bieg. W uzasadnieniu skargi podniesiono również zarzuty dotyczące merytorycznej wadliwości decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał dodatkowo, że prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W rozpatrywanej sprawie przesłanki do przywrócenia terminu, w ocenie organu II instancji, nie zostały spełnione, chociażby z tego powodu, że Z. K. składając odwołanie nie wniosła jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. Prawomocnym postanowieniem Referendarza sądowego z dnia 5 kwietnia 2018r. przyznano skarżącej prawo pomocy poprzez ustanowienie dlań radcy prawnego z urzędu oraz zwolnienie od kosztów sądowych ponad kwotę uiszczonego już wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł. Wyznaczony pełnomocnik z urzędu bez usprawiedliwienia nie stawił się na dwóch kolejno wyznaczonych terminach rozprawy, przy czym na rozprawie w dniu 22 listopada 2018r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślić jednak należy, że sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem wyłączne kompetencje w tym zakresie posiada organ odwoławczy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zawarty w skardze nie mógł przeto odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Został natomiast potraktowany jako żądanie uchylenia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, będącego przedmiotem skargi. Przechodząc zaś do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż w myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest zasadniczo wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może był akt woli strony postępowania, urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA1984/ 1/ 51). Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy jeszcze wskazać, iż w myśl art. 58 § 2 i 3 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu natomiast przywrócenie terminu do złożenia wskazanej wyżej prośby jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga nadto, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości - por. szerzej np. B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 r., s. 598; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 210 i nast.; por. też np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1823/98; uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1006/96). W orzecznictwie przyjmuje się wszakże, iż o uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1998r., sygn. akt I SA 1495/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 45704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 18/07, Lex nr 325307). W postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi (art.40 § 1 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. (art. 42 § 1 k.p.a.). W toku postępowania strony oraz ich pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organ o zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 i 2 k.p.a.). W razie nieobecności adresata pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). W razie zaś niemożności doręczenia pisma w żaden z powyższych sposobów pismo przechowuje operator pocztowy w swojej placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.) Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. i doręczenie to uznać należy za prawidłowe. Przesyłka była bowiem dwukrotnie awizowana, zaś na potwierdzeniu odbioru doręczyciel wskazał, gdzie pozostawiono awizo wraz z informacją o placówce pocztowej, w której pismo zostało złożone. Tym samym też uznać należy, że skoro pierwsza próba doręczenia miała miejsce dnia 31 marca 2017 r., to tym samym ostatnim dniem na jej odebranie był dzień 14 kwietnia 2017 r., zatem z upływem tego dnia rozpoczął bieg termin do złożenia przez skarżącą odwołania. Termin ten upłynął zaś bezskutecznie z dniem 28 kwietnia 2017r. Kwestią oceny było natomiast, czy przed wniesieniem odwołania skarżąca wnosiła o przywrócenie terminu. Chodzi przede wszystkim o jej pisma z dnia 10 maja 2017 r. (k. 227), z dnia 21 września 2017 r. (k. 27) oraz z dnia 21 września 2017 r. Z analizy ich treści wynika wszakże, iż żadnego z nich nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu. Co prawda w dwóch ostatnich pismach skarżąca wyjaśniła, że w dacie doręczenia decyzji była hospitalizowana, załączając jednocześnie odpowiednie zaświadczenia lekarskie, to jednak w pismach tych stwierdza jednoznacznie, że, w jej ocenie, brak jest podstaw do uznania, jakoby jej odwołanie zostało złożone po terminie, a decyzję organu I instancji otrzymała dopiero w dniu 5 września 2017 r. Skoro przeto skarżąca konsekwentnie kwestionowała skuteczność doręczenia z dnia 14 kwietnia 2017r., trudno uznać, by jej dorozumianą intencją było równoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania. Niezależnie od tego wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno w okresie poprzedzającym jak i bezpośrednio następującym po dacie wydania i doręczenia jej decyzji organu I instancji była ona procesowo aktywna w kontrolowanej sprawie, składając i odbierając szereg pism (w tym także osobiście w organie), każdorazowo też wskazując adres zamieszkania jako jej adres bieżący. Pisma z dnia 11 kwietnia 2017r., opatrzonego tytułem "sprzeciw" nie można było natomiast potraktować jako odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem zostało ono wniesienie przed datą doręczenia skarżącej tej decyzji (zatem przed uruchomieniem terminu do wniesienia odwołania), dodatkowo zaś wyjaśnienia samej skarżącej nie pozostawiały wątpliwości co do jego charakteru, w związku z kontestowaniem faktu "otrzymania decyzji" i wywoływaniem przezeń "jakichkolwiek skutków prawnych" (pismo z dnia 10 maja 2017r.). Podkreślić też należy, iż pismo to sporządzone zostało po otrzymaniu przez skarżącą informacji o dacie, numerze i przedmiocie rozstrzygnięcia organu I instancji, zawartej w piśmie Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2017r. Z oczywistych względów nie można było również uwzględnić argumentów skarżącej, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dopiero od daty doręczenia jej pisma organu I instancji z 18 sierpnia 2017 r., bowiem do tego pisma organ załączył jedynie kserokopię decyzji z [...] marca 2017 r., co wynika wprost z rozdzielnika. Nie było zaś prawnej możliwości ku temu, by ponowne doręczenie (niezależnie od tego czy kopii czy też oryginału decyzji) uruchomiło skarżącej "kolejny" tryb odwoławczy od decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. dc