II OSK 1322/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 września 2018 r., znak: WI-I.7840.11.29.2018.AM w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: BGN.6740.W.1400.2013, Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla T. sp. k. na budowę pawilonu handlowego, budynku stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego, muru oporowego, dróg wewnętrznych, parkingów, chodników, placów z instalacjami, przebudową sieci infrastruktury podziemnej kolidującej z inwestycją (Es, kanalizacja sanitarna), kanalizacji sanitarnej z separatorem, kanalizacji deszczowej z separatorem, zbiornikiem retencyjnym, drenażem zabezpieczającym mur oporowy, instalacjami elektroenergetycznymi: wiz, oświetlenia zewnętrznego z lampami oraz elementami małej architektury na dz. nr [...] w miejscowości W. Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., znak: BGN.6740.3.W.190.2014, Starosta W. przeniósł ww. pozwolenie na nowego inwestora K. sp. z o.o. Decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., Nr 2/2017, Starosta W. zmienił na wniosek nowego inwestora ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, a decyzja ta stała się ostateczną od dnia 27 stycznia 2017 r. W dniu 19 stycznia 2017 r., w terminie otwartym do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji zamiennej, do Starosty wpłynęło pismo skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w W., które na wezwanie organu zostało doprecyzowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, przeniesionej na nowego inwestora oraz wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z 2017 r. zmieniającą pozwolenie na budowę. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału we wskazanych powyżej postępowaniach. Spółdzielnia jako zarządca (też właściciel) nieruchomości nr [...] w W. (wraz z budynkiem nr [...] przy ul. [...]), sąsiadującej z działką inwestycyjną, powinna być stroną przedmiotowego pozwolenia na budowę. W administracyjnym toku instancji w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z dnia 12 stycznia 2017 r. zmieniającą ww. pozwolenie na budowę z 2014 r., Starosta W. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. wznowił ww. postępowanie. Decyzją z dnia 26 marca 2018 r., znak: BGN.0640.WZN.36.2017, Starosta W., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji zmieniającej z 2017 r. Organ I instancji odniósł się do uwag stron wniesionych w trakcie postępowania oraz stwierdził, że "wnioskująca Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. nie wykazała swojego interesu prawnego". Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółdzielnia. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Starosty z 26 marca 2018 r. i orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty z 12 stycznia 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta nie zajął się kwestią terminowości przedmiotowego wniosku. Wojewoda przechodząc do oceny w tym zakresie stwierdził, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie został naruszony, poprzez złożenie wniosku z 19 stycznia 2018 r. przedwcześnie, tj. w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji zamiennej, która stała się ostateczna z dniem 27 stycznia 2018 r. Tym samym brak było formalnych podstaw do wznowienia postępowania na wniosek z 19 stycznia 2017 r., gdyż w dacie złożenia wniosku o wznowienie decyzja nie była ostateczna. Weryfikacja takiej decyzji mogła nastąpić wyłącznie w trybie zwykłym (odwołanie). Zaistniała tym samym bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego Wojewoda stwierdził, że, decyzję organu I instancji jako wadliwą, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Uchylił więc tą decyzję w całości i w tym zakresie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji w sprawie wznowienia zamiennego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółdzielnia, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7-10 oraz art. 109 K.p.a. i wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że w odpowiedzi Starosty wskazano na decyzję pierwotną z 2014 r., jednocześnie zatajając toczące się postępowanie o zmianę tej decyzji. W ten sposób wprowadzono Spółdzielnię w błąd. Zdaniem skarżącej błędem jest przyjęcie, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i późniejsze postępowanie o zmianę tej decyzji to dwa niezależne postępowania, podczas gdy jest to ta sama decyzja częściowo zmieniona. Decyzja zmieniająca nie została ujawniona stronie skarżącej do dnia dzisiejszego. Dalej w skardze znajdują się wywody zmierzające do wykazania, że skarżąca Spółdzielnia winna być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/18, uwzględniając skargę, wskazał na treść wniosku Spółdzielni z 19 stycznia 2017 r. oraz treść wezwania organu z 25 stycznia 2017 r., przy którym wezwano skarżącą Spółdzielnię do sprecyzowania jej wniosku o wznowienie postępowania. Sąd podkreślił, że wniosek wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 stycznia 2017 r. był w piśmie Starosty wymieniony jako jedna z możliwości zakwalifikowania pisma Spółdzielni z 19 stycznia 2017 r. Ponadto w piśmie Spółdzielni nie wskazano postępowania ani rozstrzygnięcia, które jest kwestionowane. Dalej Sąd wskazał, że datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 stycznia 2017 r. jest data złożenia pisma, w którym wprost takie wezwanie sformułowano, tj. dzień 1 lutego 2017 r., a nie dzień 19 stycznia 2017 r. – data wpłynięcia wcześniejszego pisma strony, które miało w istocie charakter bardzo ogólny. Biorąc pod uwagę, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja z 12 stycznia 2017 r. stała się ostateczną 27 stycznia 2017 r. Sąd przesądził, że wniosek o wznowienie postępowania z daty 1 lutego 2017 r. dotyczył decyzji ostatecznej. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda uwzględni tę okoliczność i rozpatrzy odwołanie, odnosząc się merytorycznie do kwestii wznowienia postępowania dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi są całkowicie niedostosowane do obecnego etapu rozpoznania sprawy, dlatego nie podlegały merytorycznej ocenie Sądu co do tego czy skarżącej Spółdzielni przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu. Ponadto Sąd wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostawała "kwestia rozdzielenia postępowań", choć postępowanie organów jest oczywiście prawidłowe. Decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o zmianie tego pozwolenia, to dwa odrębne akty administracyjne, a to że dotyczą jednej inwestycji nie ma znaczenia z punktu widzenia wznowienia postępowania. Dodatkowo Sąd wskazał, że Starosta w skierowanym do Spółdzielni piśmie z 25 stycznia 2017 r. szczegółowo i rzetelnie opisał zarówno decyzję pierwotną, jak i decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, a wznowienie odrębnie tych dwóch postępowań jest wynikiem takiego właśnie, jednoznacznie i precyzyjnie sformułowanego wniosku Spółdzielni z 1 lutego 2017 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła K. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 148 § 1 i 2 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca Spółdzielnia złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty z 12 stycznia 2017 r. w ustawowym terminie, co zaś skutkowało uchyleniem przez WSA w Krakowie prawidłowej decyzji Wojewody o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu wznowionego postępowania z powodu przedwczesnego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącą, gdyż wniosek ten został złożony zanim decyzja kończąca pierwotne postępowanie stała się decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w odniesieniu do spraw zakończonych decyzją ostateczną, dlatego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania może rozpocząć bieg najwcześniej w pierwszym dniu po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję. Podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II OSK 1113/10). Powyższe stanowisko opiera się na zapatrywaniu, zgodnie z którym wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznych jest postępowanie odwoławcze, co oznacza, że dopiero w momencie zakończenia takiego postępowania lub zajścia warunków wskazujących, iż decyzja organu I instancji stała się ostateczna, otwiera się przed stroną możliwość wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Zasada niekonkurencyjności odwołania oraz podania służącego zainicjowaniu ww. postępowania nadzwyczajnego potwierdza, że warunkiem dopuszczalności podania o wznowienie jest objęcie zakresem żądania wznowienia postępowania ostatecznej decyzji administracyjnej. Bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., jest powiązany z powyższym wymaganiem, co należy rozumieć jako nakaz uwzględnienia przy określaniu momentu, w którym rozpoczął swój bieg wskazany termin, okoliczności potwierdzających, że dowiedzenie się przez stronę o decyzji nakazywało jej zamieszczone w niej rozstrzygnięcie traktować jako ostateczne, a zatem takie, które nie może zostać podważone w drodze wniesienia zwyczajnego środka zaskarżenia. Gwarancyjny wymiar powyższego założenia sprzeciwia się zatem uznaniu, że stan sprawy, w której decyzja została wydana, nie powinien podlegać szczegółowemu rozważeniu przez organ właściwy w sprawie wznowienia i rzutować na ocenę spełnienia przez wnioskodawcę warunku dowiedzenia się o wydaniu decyzji, która ma charakter ostateczny (por. wyroki NSA: z 19 października 2018 r., II OSK 2646/16; z 5 września 2017 r., II OSK 2807/15; z 19 stycznia 2017 r., II OSK 1061/15). Niemniej mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego nie można abstrahować od gwarancyjnych praw jednostki w zakresie ogólnej możliwości kwestionowania decyzji administracyjnych (także gwarancji konstytucyjnych – patrz: art. 78 Konstytucji RP). Należy zatem mieć na uwadze stan faktyczny, na tle którego został wyrażony konkretny pogląd w danej sprawie. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy w piśmie wzywających do wyjaśnienia zakresu żądania zawartego w piśmie z 19 stycznia 2017 r. organ nie wyjaśnił stronie, że w dacie złożenia tego pisma decyzja Starosty z dnia 12 stycznia 2017 r. nie była ostateczna – a więc skuteczne jej zakwestionowanie mogło nastąpić tylko w "zwykłym" trybie odwoławczym (a nie wznowienia) – to istotnie Sąd I instancji trafnie ocenił, że w związku z tym jako wniosek o wznowienie należało potraktować pismo Spółdzielni, w którym wprost wskazano na zakres żądania o wznowienie postępowania w sprawie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Inne bowiem rozumowanie i wykładnia przepisów prawnoprocesowych pozbawiłaby Spółdzielnię prawa do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej, jak i wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skoro decyzja Starosty z 12 stycznia 2017 r. stała się ostateczna 27 stycznia 2017 r. tym samym wniosek o wznowienie postępowania z daty 1 lutego 2017 r. dotyczył już decyzji ostatecznej. Dlatego z punktu widzenia istnienia praw gwarancyjnych związanych z możliwością kwestionowania decyzji administracyjnych, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, która została wypowiedziana w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 148 § 1 i 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla przedstawionej powyżej oceny nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Sąd I instancji błędnie powołał się na treść wezwania organu jakoby wskazywało ono na alternatywną możliwość wznowienia postępowania co do decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.