I OSK 1824/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w G. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 27/13 w sprawie ze skargi K. G. na bezczynność E. S.A. w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/13, po rozpoznaniu skargi K. G. na bezczynność E. S.A. Oddział w Toruniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał E. S.A. Oddział w Toruniu do załatwienia wniosku K. G. z dnia 5 września 2011 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 5 marca 2011 r. K. G. wezwał E. S.A. w Gdańsku Oddział w Olsztynie do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości położonej w P. (działka o nr ewid. 207) oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania wnioskodawca zawarł także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), żądanie udostępnienia mu kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ww. działce. Wniosek został przekazany do rozpatrzenia według właściwości miejscowej do Oddziału Spółki w Toruniu. Wskutek dalszej korespondencji między stronami E. S.A. w Gdańsku Oddział w Toruniu pismem z dnia 5 października 2011 r. poinformowała, że z uwagi na dużą ilość wezwań roszczeniowych kierowanych do spółki, odpowiedź zostanie udzielona wnioskodawcy w późniejszym terminie. K. G. wniósł pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność E. S.A. w Gdańsku Oddział w Toruniu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 5 września 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę złożyła E. S.A. w Gdańsku Oddział w Toruniu wnosząc o jej oddalenie. Spółka podała, że jako podmiot, który nie jest organem władzy publicznej ani organem wykonującym zadania publiczne, a także niedysponujący mieniem publicznym nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżącego informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") stwierdził, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy spółka E. S.A. w Gdańsku Oddział w Toruniu jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a także czy żądane przez stronę skarżącą decyzje są informacją publiczną oraz czy działania spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy u.d.i.p., w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że żądane przez skarżącego decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domaga się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na jego nieruchomości. Rozważając zakres podmiotowy sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. i uznał, że ustawodawca zobowiązał do udzielania informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Przy czym wyliczenie w pkt 1-5 nie stanowi wyczerpującego katalogu tychże podmiotów. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Zwrócono ponadto uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. P 24/05 wskazał, iż dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sąd odwołał się ponadto do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. E. S.A. w Gdańsku należy do Grupy kapitałowej E., w której spółką zarządzającą jest E. S.A. Skarb Państwa posiada 84,17% akcji spółki E. S.A., a ta z kolei kontroluje E. S.A., bowiem ma w niej 99,75% akcji). E. S.A. w Gdańsku jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ww. ustawy). Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. O obowiązku udostępnienia przez przedsiębiorstwo energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym, że ustalono, iż decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku oraz inne związane z tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną E. S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji ustalić należy, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżącego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, że domaga się przesłania mu kserokopii ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżącego formie. Rozpoznając wniosek jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 cyt. ustawy. W ocenie Sądu I instancji bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 marca 2013 r. wniosła E. S.A. w Gdańsku, reprezentowana przez radcę prawnego wnosząc o stwierdzenie jego nieważności ewentualnie uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz ww. Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 3 i 4 oraz art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a.; 2. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a/ tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz 3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji zapadł wobec podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Oddział Spółki E. S.A. w Gdańsku nie posiada bowiem zdolności prawnej, ani sądowej, wobec czego nie mógł być stroną niniejszego postępowania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sprawa nie należała także do właściwości sądu administracyjnego, bowiem skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach, w których wydawane są decyzje lub postanowienia oraz mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Żadna z tych sytuacji nie miała natomiast miejsca w sprawie. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżąca nie wezwała E. S.A. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie wyczerpała środków zaskarżenia koniecznych do złożenia skargi do Sądu. Wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Spółka nie była zobowiązana do udostępnienia skarżącemu informacji, której się domagał, bowiem E. S.A. w Gdańsku nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka ta nie może być bowiem uznana za władzę publiczną, jak również nie wykonuje zadań władzy publicznej. Sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji i od tego organu skarżący winien domagać się uzyskania tej informacji publicznej. Powinien ponadto znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, których domaga się skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r., K. G., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że wniesiona skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, które koresponduje z dotychczasową linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 ustawy) wynikający z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. E. S.A. w Gdańsku Oddział w Toruniu. Zarzut ten nie jest zasadny. Postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wyliczone w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to regulacja prawna specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem również oddział spółki, przeciwko któremu skierowano skargę. Oddział spółki akcyjnej jest bowiem wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają nałożyć na nią obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 p.p.s.a.). Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., I OZ 811/13). W orzeczeniach tych wyrażony został pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ, jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być traktowany jako organ – w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. – a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co w rezultacie uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie mogło również nastąpić odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego. W sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Brak jest również innych środków, które strona w takim przypadku byłaby zobowiązana wyczerpać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej (poza wąskim zakresem odnoszącym się do decyzji odmownej i umarzającej postępowanie), natomiast wyżej przywołane przepisy p.p.s.a. dotyczą sytuacji gdy zaskarżone zostają akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 4a p.p.s.a. albo innych aktów (a nie stanu bezczynności). Nie wystąpiły też w sprawie pozostałe przesłanki odrzucenia skargi wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a/ tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że przepis art. 4 zawierający w ust. 1 sformułowanie, że obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które przykładowo wyliczono w punktach od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w Toruniu E. S.A. z siedzibą w Gdańsku. Jak wynika z samych tylko twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółka (jej oddział) podlega przywołanemu przepisowi, bo jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100% akcji posiada w niej E. S.A., a jej większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa, dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada zatem pozycję dominującą – w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11 oraz z 2 czerwca 2011 r., I OSK 317/11). Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w judykaturze utrwaliło się jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy więc w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wyrażone w oparciu o interpretację treści zwrotu "zadań publicznych danego podmiotu". Jeżeli zadania te mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). W tej sytuacji bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie Prawo energetyczne, bo tak wynika z jej art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, przedsiębiorstwo takie winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc również zakres podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej został w sprawie wypełniony. W takiej sytuacji rzeczą Spółki było udzielenie żądanej informacji, jeżeli jest w jej posiadaniu (poprzez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że jej nie posiada, bądź wydanie odmownej decyzji udostępnienia informacji w wypadku, gdy podlega ona ochronie prawnej, m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku K. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zawartego w piśmie z dnia 15 października 2013 r. Pismo to zostało wniesione po upływie terminu wynikającego z art. 179 p.p.s.a. i nie mogło być traktowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu tego przepisu.