II SA/Gl 1424/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] UZASADNIENIE Starosta [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541), zwanej dalej ustawą zmieniającą, decyzją z dnia [...] r. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu J. J. prawa jazdy kategorii B do czasu ustania przyczyny zatrzymania prawa jazdy. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący od dnia 10 kwietnia 2014 r. do dnia 16 października 2014 r. otrzymał 46 punktów karnych za kilkukrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wobec przekroczenia dopuszczalnego limitu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, właściwy organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Ponadto, organ nie jest uprawniony do badania skuteczności wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wobec tego zatrzymanie prawa jazdy było zasadne. W skardze na powyższą decyzję skarżący zasadniczo zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący podkreślił, że sprawa dotyczy punktów karnych z 2014 r. Ponadto, decyzji niezasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium tej kontroli określone zostało w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądowoadministracyjna polega na zbadaniu, czy kwestionowane orzeczenie nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Kwestią zasadniczą dla oceny legalności kontrolowanych decyzji jest zagadnienie możliwości zatrzymania prawa jazdy w sytuacji, w której przekroczenie limitu punktów karnych nastąpiło po dniu 19 stycznia 2013 r. i przed dniem 18 maja 2015 r. Stąd też rozważania w przedmiocie charakteru decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności czy też naruszenia art. 10 k.p.a., jako drugorzędne, pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie na wstępie, że przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 110), zwanej dalej p.r.d., regulujący kwestię zatrzymania przez starostę prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierowcę 24 punktów, został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1268), tj. z dniem 19 stycznia 2013 r. Kolejno, przez następne 28 miesięcy, tj. do dnia 17 maja 2015 r., przepisy nie przewidywały sankcji w postaci wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kierowcy, który przekroczył 24 punkty. Natomiast od dnia 18 maja 2015 r. sankcja ta została przywrócona i zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy zmieniającej, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Ustalony przez organy stan faktyczny jest bezsporny. Skarżący w okresie od dnia 10 kwietnia 2014 r. do dnia 16 października 2014 r. dopuścił się kilku naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 46 punkty karne. Rozważenia zatem wymagało, czy art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej mógł mieć zastosowanie do popełnionych przez skarżącego naruszeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, a nadto w okresie, w którym nie było przepisu nakładającego sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy. Wskazówkę interpretacyjną w tym zakresie, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, może stanowić rozwiązanie przyjęte przez samego ustawodawcę w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że w przypadku, gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957 oraz z 2019 r. poz. 730), skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego (...), stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Choć regulacja ta nie znajduje bezpośrednio zastosowania w niniejszej sprawie, bez wątpienia wskazuje na to, że także dla ustawodawcy istotnym momentem dla przyjęcia stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie wobec kierowców, którzy dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkujących przekroczeniem 24 punktów, jest dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie tak wyznaczonej dopuszczalnej liczby punktów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1787/17). Podkreślenia również wymaga, że w ustawie zmieniającej brak jest przepisów intertemporalnych. Natomiast - jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP - niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Skoro w niniejszej sprawie do zdarzeń skutkujących powyżej przywołaną sankcją doszło zanim przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej wszedł w życie, to nie znajduje on zastosowania do sytuacji skarżącego. Nie można bowiem mówić o retrospektywności w sytuacji, kiedy wszystkie zdarzenia polegające na naruszeniu przepisów ruchu drogowego, skutkujące przekroczeniem 24 punktów, miały miejsce pomiędzy 19 stycznia 2013 r. a 18 maja 2015 r., bowiem w tym okresie przepisy prawa nie przewidywały sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy. Stan faktyczny takich zdarzeń nie ma charakteru otwartego, ciągłego, lecz zamknięty. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie, organy rozważą, czy w świetle przedstawionej przez Sąd oceny prawnej zachodzą przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ----------------------- 4