I OSK 1504/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 06 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1204/18 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2018 r. r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II SA/Sz 1204/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. J. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Starosta [...] ustalił na rzecz E. J. odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu odjęcia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], gm. K., która stała się własnością gminy K., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa drogi gminnej nr [...] w miejscowości K. [...], gm. K." - zwanej dalej decyzją "zrid". Dalej w pkt 2 orzeczenia decyzji organ I instancji ustalił Gminę K. płatnikiem odszkodowania, a w pkt 3 zobowiązał Gminę K. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ustalenie wartości prawa związanego z przejętą na rzecz Gminy K. działką nr [...] o pow. [...] ha, obr. K., gm. K. nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy z 10 sierpnia 2017 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego T.M., uzupełniony aneksem z dnia 15 maja 2018 r. Do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny zbadał lokalny jak i regionalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych z okresu dwóch ostatnich lat przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje celu publicznego i nieruchomości rolnych. Wyselekcjonował 12 transakcji dotyczących nieruchomości o zbliżonym charakterze, a więc o podobnych cechach mających istotny wpływ na ich cenę. Ceny analizowanych nieruchomości wahają się w przedziale od 30,06 zł/m² do 63,20 zł/m² Po dokonaniu obliczeń, rzeczoznawca majątkowy, w sporządzonym operacie szacunkowym określił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na [...] zł. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła E. J., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca wniosła o sporządzenie na zlecenie organu kolejnego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, bowiem operat sporządzony w sprawie jest wadliwy i nie pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, że badana nieruchomość nie została objęta planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. – (Uchwała Rady Gminy Kołbaskowo Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.) organ ustalił, że działka nr [...] usytuowana jest w obszarze funkcjonalnym: strefa produkcji rolniczej. Wskazano, że biegły rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym z 21 czerwca 2017 r. (k.11 akt adm.) po dokonaniu obliczeń ustalił wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej działką nr [...] w wysokości [...] zł. Wobec zgłoszonych przez pełnomocnika odwołującej uwag rzeczoznawca ustosunkował się do nich oraz przedłożył organowi nowy operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2017 r. (dalej również jako: "Operat"), który sporządził z uwagi na niewłaściwą interpretację przeznaczenia nieruchomości i błędne wskazanie rodzaju rynku nieruchomości porównawczych. Jednocześnie unieważnił sporządzony 21 czerwca 2017 r. operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że w nowym operacie stan nieruchomości określono na dzień 20 luty 2017 r. (tj. w dacie wydania decyzji zrid), natomiast wartość ustalono wg cen aktualnych, tj. z 10 sierpnia 2017 r. Określenie wartości wycenianej nieruchomości nastąpiło na podstawie iloczynu ustalonej wartości jednostkowej i powierzchni działki, i wyniosła ona [...] zł. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 7 września 2017 r. zakwestionował treść Operatu. Ponadto pismem z 13 października 2017 r. poinformował, że skierował wniosek o ocenę prawidłowości sporządzenia Operatu do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] (k.40 akt adm.). Dnia 26 kwietnia 2018 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...] Opinia Komisji Opiniującej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w [...]. Zespół opiniujący po zbadaniu Operatu i przeanalizowaniu dokumentów stwierdził, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy dla nieruchomości oznaczonej działką nr [...] położonej w K., gm. K., został sporządzony prawidłowo, oprócz objęcia analizą rynku lokalnego osiedli peryferyjnych gminy Miasto S. W związku z powyższym, dnia 15 maja 2018 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził aneks do operatu szacunkowego z 10 sierpnia 2017 r. (dalej również jako: "Aneks"). Zakres opracowania obejmował wykonanie nowej analizy gruntów dla rynku regionalnego z uwzględnieniem również osiedli peryferyjnych gminy Miasto S.. Nowa analiza rynku nie wykazała podstaw do weryfikacji transakcji i zmiany oszacowania nieruchomości. Mając powyższe na względzie, biegły rzeczoznawca majątkowy podtrzymał założenia merytoryczne, przyjęte w wycenie spornej nieruchomości, a w konsekwencji określoną na ich podstawie wartość nieruchomości wskazaną w Operacie. Dalej Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. biegły rzeczoznawca udzielił obszernej odpowiedzi na zarzuty w zakresie wyceny podniesione przez pełnomocnika strony w odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Zdaniem Wojewody, Operat oraz Aneks zostały sporządzone w sposób logiczny, zupełny, rzeczowy i zawierają wszelkie niezbędne informacje, a w rezultacie czynią zadość obowiązującym przepisom prawa. Operat został uznany za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że strona nie przedstawiła alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania, w szczególności nie przedłożyła innego operatu szacunkowego. Z kolei odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na wniesione uwagi, Wojewoda uznał za spójną, rzeczową i w pełni wyjaśniającą wszelkie wątpliwości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła E. J. wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II SA/Sz 1204/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E.J. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E.J. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: - art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że sporządzenie dopiero drugiego operatu, może stanowić podstawę do weryfikacji ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, podczas gdy przepisy wyraźnie zakazują takich działań, gdyż jedną możliwą weryfikację stanowi opinia komisji, - naruszenie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 punkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 5 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że rzeczoznawca sporządził operat od strony formalnej w sposób prawidłowy pomimo tego, że nie zastosował się do zaleceń komisji która weryfikowała Operat. Ponadto Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "P.p.s.a." przez zaniechanie uchylenia decyzji obarczonej naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na treść decyzji tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Wskazał na dokonanie sprzecznej z zasadami logiki oceny dowodu z operatu szacunkowego z dnia 10 sierpnia 2017 r. wraz z aneksem z dnia 15 maja 2018 r. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że błędnie przyjęto, że autorka operatu usunęła nieprawidłowości operatu szacunkowego z dnia 10 sierpnia 2017 r. zgodnie z zaleceniami Komisji Opiniującej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w [...]. Podniósł, że biegła w treści aneksu z dnia 15 maja 2018 r. nie uzupełniła bazy transakcji o rynek osiedli peryferyjnych gminy Miasta S. z powodu rzekomego braku transakcji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że stwierdzenie o rzekomym braku transakcji jest sprzeczne z treścią operatu z dnia 10 sierpnia 2017 r., gdzie na stronie 13 biegła przyznała, że transakcje z S. za 1 m2 gruntu na cele publiczne zwykle przekraczały 100 zł/m2. Podniesiono nadto, że biegła nie uwzględniła wszystkich lokalizacji wymienionych w zaleceniach Komisji Opiniującej tj. nie uwzględniła osiedla K. oraz B. (str. 9 Opinii Komisji Opiniującej). Zarzucono, że Sąd I instancji zaniechał uchylenia decyzji opartej na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji obarczonej naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na treść decyzji tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegającym na pominięciu wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Podniesiono, że operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji o ustaleniu odszkodowania został sporządzony nieprawidłowo w zakresie właściwości i zasadności analiz, opinii i wniosków, a biegła w aneksie z dnia 15 maja 2018 r. nie uwzględniła całości zaleceń Komisji Opiniującej zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 1. Za bezzasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji obarczonej naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na treść decyzji tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na dokonaniu sprzecznej z zasadami logiki oceny dowodu z Operatu wraz z Aneksem. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma miejsca w badanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w z. z art. 7 k.p.a. podnosi, że biegła nie uzupełniła Aneksu o transakcje z rynku osiedli peryferyjnych Miasta S., kwestionuje wyjaśnienia biegłej, o rzekomym braku takich transakcji i wywodzi, że wyjaśnienia biegłej są sprzeczne z treścią Operatu. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że rację ma jej autor, co do tego, że na s. 13 Operatu biegła przedstawiła swoje ustalenia dotyczące cen transakcyjnych z obszaru S. Uczyniła to jednak w bardzo konkretnym kontekście, który autor skargi kasacyjnej z kolei niesłusznie pomija. Biegła w istocie, odrzuciła w Operacie transakcje z S., których ceny transakcyjne - jak wyjaśniła - zbliżone były do cen nieruchomości znajdujących się w miejscowościach turystycznych, w szczególności w pasie nadmorskim i wyraźnie odbiegały od cen uzyskiwanych w głębi lądu. W tym zakresie biegła odwołała się do cen transakcyjnych z S1. z lat 2015 i 2016, obręb [...]. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej nie sposób również pominąć, że na s. 9 Opinii Komisji Opiniującej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości (dalej również jako: "Opinia") wskazano, że "rzeczoznawca pominął w analizie rynek nieruchomości osiedli peryferyjnych Gminy Miasta S. chociaż niektóre osiedla mają nadal charakter również rolny i są oddalone od Centrum S. w podobnych odległościach jak K.. Podobne osiedla to: W., P., J., K., B., K., S., S., P." (pkt 4.2.12 Opinii). W pkt. 4.2.14 Opinii pt. "Wnioski końcowe i uzasadnienie wyniku" wskazano, że "analizą nie objęto nieruchomości gminy Miasto S. w zakresie osiedli położonych podobnie, jak K. względem Centrum S.". Sporządzając Aneks biegła przeprowadziła Analizę rynku regionalnego - w obrębie granic administracyjnych miasta Szczecina - wskazując, że "do obszaru badania rynku zaliczono teren w granicach administracyjnych miasta Szczecina, ze szczególnym uwzględnieniem terenu peryferyjnych dzielnic: W, S., D, S., J., K., K, S.". Zgodnie z wytycznymi Opinii biegła dokonała zatem analizy rynku nieruchomości położonych w obrębie granic administracyjnych miasta S. Biegła wskazała, że "szczególnie uwzględniła" teren peryferyjnych dzielnic W, S., D, S., J., K., K, S i wyjaśniła, że te lokalizacje charakteryzują się występowaniem pewnych kompleksów ugorów i odłogów, obecnie jeszcze nie wyłączonych z produkcji rolnej, ale formalnie posiadających w ewidencji gruntów oznaczenia użytków rolnych i klas bonitacyjnych. Biegła wyjaśniła też, że w obrębie regionalnego rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych w obrocie prawem własności w ogromnej większości są uchwalone plany miejscowe, a w planach tych obejmujących setki hektarów brak jest chociaż jednego z przeznaczeniem terenów pod produkcję rolną. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji, ocenił że Wojewoda i Starosta nie mieli podstaw do kwestionowania sporządzonego Operatu wraz z Aneksem. Biegła, bowiem przeprowadziła stosowną analizę. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w Opinii uwzględniła teren peryferyjnych dzielnic Szczecina i wyjaśniła, które z nich szczególnie wzięła pod uwagę, a które odrzuciła i z jakich przyczyn. Odrzucenia konkretnych cen transakcyjnych (w tym przypadku z obszaru B. i K.) nie można utożsamiać z pominięciem samych obszarów w procesie szacowania. To rzeczoznawca majątkowy na podstawie posiadanych w tym zakresie wiadomości specjalnych dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Prawidłowość merytorycznych działań rzeczoznawcy majątkowego udokumentowanych w Aneksie nie została zakwestionowana w sposób prawem przewidziany. Natomiast pod względem formalnym rzeczoznawca swoje stanowisko w sposób przekonujący umotywował i w tym zakresie Aneks pozostaje niekwestionowany. 2. Za bezzasadny uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji obarczonej naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na treść decyzji tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. należy uznać za chybione i nieuzasadnione. Na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Na podstawie art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Autor skargi kasacyjnej zasadności podnoszonego zarzutu upatruje w fakcie, że pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. (k. 59 akt adm.) zwrócił się do Starosty [...] o sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Tymczasem, należy zauważyć, że z woli ustawodawcy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2018, poz. 121 – dalej jako: "u.g.n."). Brak zlecenia przez organ sporządzenia operatu innemu biegłemu, nie mógł zatem w okolicznościach badanej sprawy mieć wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że w przypadku, gdy merytoryczna prawidłowość operatu szacunkowego budzi wątpliwości, to jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. Prawidłowo również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Skarżąca mogła przedstawić dowód w postaci operatu sporządzonego - na jej zlecenie - przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca pomimo zarzutów względem wyceny dokonanej przez biegłą nie skorzystała z powyższych uprawnień. 3. Za bezzasadny uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że sporządzenie dopiero drugiego operatu, może stanowić podstawę do weryfikacji ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że argumentacja skargi kasacyjnej przywołana na poparcie tak sformułowanego zarzutu jest chybiona i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Sąd I instancji na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że "gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych". Dalej Sąd I instancji przywołał stanowisko judykatury, stwierdzające że tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego, a strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Sąd I instancji prawidłowo przyjmuje zatem, że jedyną drogą weryfikacji operatu szacunkowego jest, zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. Natomiast przedłożenie przez stronę dowodu z wartości nieruchomości w postaci operatu, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego może pośrednio służyć podważeniu wartości dowodowej opinii biegłego w ten sposób, że organ będzie musiał uwzględnić prywatny dowód sporządzony na zlecenie strony i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia ewentualnych rozbieżności wynikających z obydwu dowodów. 4. Za nietrafny uznać należało też zarzut dotyczący naruszenia art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 punkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że rzeczoznawca sporządził operat od strony formalnej w sposób prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej naruszenia prawa upatruje w tym, że biegły nie zastosował się do zaleceń komisji która weryfikowała Operat. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że do błędnego zastosowania art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 punkt 16 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia doszło, poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do zaleceń Komisji. Stanowisko skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Na podstawie art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, a za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Przedmiot wyceny w badanej sprawie stanowiła wartość działki gruntu o pow. [...] ha, położonej na obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. jako "Strefa produkcji rolnej". Na podstawie art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na przeznaczenie. Na podstawie art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo zatem poszukując nieruchomości podobnych w obrębie granic administracyjnych S. biegła poszukiwała transakcji dotyczących nieruchomości rolnych. Jak wyjaśniła biegła, przeprowadzona przez nią analiza rynku regionalnego wykazała niewielką ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny produkcji rolnej. Te ustalenia nie były i nie są kwestionowane w sprawie. Zważywszy na przeznaczenie wycenianej nieruchomości biegła "szczególnie uwzględniła" tereny tych peryferyjnych dzielnic S., które charakteryzowały się występowaniem kompleksów ugorów i odłogów nie wyłączonych z produkcji rolnej i pośród nich poszukiwała transakcji nieruchomościami podobnymi. Podkreślić trzeba, że na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowano ustaleń przedstawionych w dokonanej przez biegłą "Analizie rynku regionalnego - w obrębie granic administracyjnych miasta S." (Aneks). Jak wynika natomiast z treści Aneksu biegła nie ustaliła transakcji - nieruchomościami podobnymi - z okolic S. B. i K. Badanie rynku regionalnego nastąpiło jednak z uwzględnieniem peryferyjnych osiedli miasta S. (Tabela 1 Aneksu). Skoro zatem nie wykazano istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi z okolic S. B. i K., to zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 punkt 16 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia jest gołosłowny i nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji akt sprawy. W kwestii braku uwzględnienia przez biegłą zaleceń zawartych w Opinii należy zauważyć, że już w samej Opinii literalnie wskazano, że "ma ona charakter jedynie opiniujący i nie zastępuje orzeczenia jakiegokolwiek Sądu" (s. 3 Opinii). Przesądzające znaczenie ma jednak to, że sam ustawodawca zadecydował o rezygnacji z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim była utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Z dniem 1 września 2017 r. uchylony bowiem został ustęp 1a artykułu 157 u.g.n., który stanowił, że "operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości (...)". Przepis ten uchylono zatem jeszcze przed sporządzeniem Operatu i Opinii. Uchylając ten przepis wskazano, że dotychczasowa praktyka stosowania przepisu (art. 157 ust. 1 u.g.n.) wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, Projekt Sejmu RP VIII kadencji, druk nr 1560, www.sejm.gov.pl). Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały oceny możliwości wykorzystania Operatu wraz z Aneksem. Prawidłowość sporządzenia Operatu wraz z Aneksem mogła zostać skutecznie zakwestionowana wyłącznie w sposób prawem przewidziany, tj. w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., czego jednak - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - nie uczyniono. Skoro zatem nie zakwestionowano w prawem przewidziany sposób prawidłowości Operatu wraz z Aneksem, a biegła rzeczowo odniosła się do podnoszonych zarzutów, to nie jest zasadne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 punkt 16 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.