II OSK 393/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr.) Sędziowie NSA Zofia Flasińska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1358/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w powołaniu na art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 775/05, po rozpoznaniu odwołania K. i I. L. od decyzji Wojewody M. z dnia [...]. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] – [...] S.A. polegającej na dobudowie do istniejącego już obiektu, pawilonu wejściowego z windą – uchylił decyzję Wojewody M. i stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. Skargę na tę decyzję wniosła [...] S.A. następca prawny inwestora, na rzecz którego wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając tę skargę uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż organ odwoławczy naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i to w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że jako jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał brak tytułu prawnego inwestora do nieruchomości nr [...]. Sąd I instancji natomiast ustalił odmienny stan faktyczny, przyjmując, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu wejściowego z windą dotyczył jedynie działek nr [...] i [...]. W odniesieniu do tych działek [...] – [...] S.A. (obecnie [...] S.A. w R.) wykazała swój tytuł prawny, przedkładając akt notarialny, z którego wynika, iż w [...] r. inwestor nabył prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę obejmował działki nr [...] i [...] (i tylko w odniesieniu do tych działek udzielono pozwolenia na budowę), zupełnie niezrozumiały, zdaniem Sądu I instancji, jest zarzut organu, iż pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118) z uwagi na niewykazanie prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Sąd nie podzielił oceny organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta R. rażąco narusza ponadto art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które to przepisy nakładały na organ obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a w razie stwierdzenia naruszeń zobowiązywały organ do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, natomiast po jego bezskutecznym upływie – do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotową inwestycję należy uznać za rozbudowę budynku produkcyjnego i usługowego o powierzchni użytkowej przekraczającej 1 000 m2, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 1999 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 22, poz. 206), wymaga ona uprzedniego uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., czego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zdaje się nie dostrzegać. Tak więc nawet gdyby przyjąć, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę brak jest wymaganego przepisami prawa uzgodnienia, to nie mogłoby to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a można by jedynie rozważać możliwość wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że przesłanki stosowania każdego z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że bezprzedmiotowe było badanie przez organ odwoławczy kwestii lokalizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem jej granice określone były w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r., teren zabudowy określono w niej jako działki nr [...] i [...]. Tych działek dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i w odniesieniu do tych nieruchomości udzielone zostało pozwolenie na budowę (i tylko na tych nieruchomościach zrealizowana została przedmiotowa inwestycja, co przyznał w trakcie rozprawy I. L., inicjator postępowania nieważnościowego, stwierdzając, że nie narusza ona granic działki nr [...]). Zdaniem Sądu I instancji, stosownie do treści art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązującej w dniu wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ ten jest bezwzględnie związany ustalonymi w niej warunkami i dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona i pozostaje w obrocie prawnym nie może rozstrzygnąć wbrew jej treści. W dacie wydawania przez Prezydenta Miasta R. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a więc w dniu [...], decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie była zakwestionowana. Wprawdzie, jak wynika z informacji udzielonych przez I. L., uczestnika postępowania, decyzja ta w [...]. została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże fakt ten nie mógłby również stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz możliwe byłoby jedynie wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Za jedyne trafne spostrzeżenia organu odwoławczego Sąd I instancji uznał te odnoszące się do zarzutów I. i K. L. dotyczących sfałszowania map znajdujących się w aktach sprawy. Zarzuty sfałszowania dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne rzeczywiście mogłyby być badane jedynie w postępowaniu wznowieniowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. L.. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie obowiązujących przepisów, formułując zarzut naruszenia: 1) art. 145 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. z uwagi na uznanie, że naruszenia prawa, które miały miejsce w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kwalifikują się do wszczęcia postępowania o wznowienie, a nie o stwierdzenie nieważności, 2) art. 153 oraz art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wiążącym w sprawie wyrokiem NSA z dnia 25 września 2003 r., sygn. akt IV SA 1282/02, 3) art. 9 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że brak upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, a następnie brak zgody organu wydającego pozwolenie w formie postanowienia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 4) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że oświadczenie Inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi wykazanie prawa do nieruchomości, 5) art. 36 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że wzniesiony przez inwestora obiekt, stanowiący zakład pracy, nie wymagał nałożenia w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wzniesiony budynek znajduje się w odległości 2,79 m od granicy nieruchomości, tak więc nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, to jest § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem uznano, że brak upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, a następnie brak zgody organu wydającego pozwolenie w formie postanowienia, nie stanowi przesłanki negatywnej do wydania decyzji w tym kształcie. Ponadto skarżący podkreślił, że część inwestycji została zaprojektowana i zrealizowana na gruncie, do którego inwestor nie posiadł tytułu prawnego, to jest na działce ewidencyjnej [...]. Również dokonana przez sąd zawężająca wykładnia pojęcia "budowa" jest, zdaniem skarżącego, błędna, ponieważ ogranicza to pojęcie wyłącznie do samego budynku, gdy tymczasem, zgodnie z ustawą – Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z kolei decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała, zdaniem skarżącego, w sposób rażący obowiązujący w dniu 1 czerwca 1999 r. art. 36 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, albowiem wbrew jednoznacznemu wymogowi ustawowemu, decyzja w punkcie 3 zwalniała inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu będącego zakładem pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. I. Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 i 156 k.p.a. przez uznanie, iż naruszania prawa, które miały miejsce w dacie wydawania decyzji o pozwolenie na budowę kwalifikują się do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania, a nie prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylająca decyzję organu I instancji i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] – [...] S.A. pozwolenia na budowę pawilonu wejściowego wraz z windą oparta została między innymi na przyjęciu, iż decyzja, której stwierdzono na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność, rażąco narusza § 4 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 1999 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone uzgodnieniem z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń pożarowych, które zdaniem organu nadzoru z mocy przytoczonych przepisów było wymagane. Brak uzgodnienia decyzji w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej w ocenie organu administracji stanowi znacznie rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę dla wznowienia postępowania. Słuszne w związku z tym jest stanowisko Sądu I instancji, iż wskazywana przez organ administracji argumentacja powołująca się na brak uzgodnienia decyzji z zakresu ochrony pożarowej nie mogła stanowić przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem jak trafnie podnosi uzasadnienie zaskarżonego wyroku przesłanki stosowania każdego z przewidzianych w Kodeksie posterowani administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych nie mogą być stosowane zamiennie ani też łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego trybu kodeksowego. Stąd trafnie Sąd I instancji ocenił, iż wadliwie organ administracji przyjął, iż wskazane naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i § 4 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia polegające na braku uzgodnienia decyzji nie mogło być poczytane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale w przypadku ujawnienia, iż istotnie uzgodnienie takie było wymagane, mogłoby stanowić przesłankę dla ewentualnego wznowienia postępowania po myśli art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Należy zwrócić przy tym uwagę, iż stawiając zarzut naruszenia "art. 145 k.p.a oraz art. 156 k.p.a." autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, iż przepisy te są wieloczłonowe, składają się z ustępów, paragrafów i podpunktów, i zarówno organ administracji jak i Sąd I instancji precyzyjnie je wymienili, a nadto uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie podejmuje próby wykazania na czym polega wadliwość stanowiska Sądu I instancji w tej mierze i nie przywołuje argumentacji, która mogłaby prowadzić do odmiennej oceny. II. Skarga kasacyjna wywodzi, iż zaskarżony wyrok pozostaje w sprzeczności z właściwym rozstrzygnięciem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 r. wydanych w sprawie sygn. akt IV SA 1282/02 i w związku z tym stawie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem związanie orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie jest objęte art. 153 p.p.s.a., lecz wynika z treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwrócić należy przy tym uwagę, że wymieniony przepis dotyczy wyłącznie związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy zaś wskazań co do dalszego postępowania jak czyni to art. 153 p.p.s.a., który przywołuje skarga kasacyjna, a w istocie skarga kasacyjna zarzuca, iż nie wzięto pod rozwagę wskazań wymienionych w cytowanym wyroku. Całkowicie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 170 p.p.s.a., który dotyczy skutków prawomocności wyroków, bowiem zaskarżony wyrok w jakimkolwiek stopniu nie podważył prawomocności orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt IV SA 1282/02. III. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego odnoszący się do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane jak i art. 36 ust. 2 tej ustawy przez niesłuszne ich zastosowanie przez Sąd I instancji, bowiem przepisy te w ogóle przez Sąd meriti nie były stosowane w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż stawia ona w istocie zarzut niewyjaśnienia sprawy w aspekcie tych przepisów, jednak przy braku zarzutów procesowych skargi co do prawidłowości ustaleń faktycznych zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być skuteczne. IV. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane skoro skarga kasacyjna nie została wywiedziona w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania wadliwych ustaleń faktycznych. O ile organ administracji w swych ustaleniach faktycznych przyjął, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. obejmuje realizację inwestycji również na działce o numerze ewidencyjnym [...], do której inwestor nie wykazał uprawnień do dysponowania nią to Sąd I instancji dokonał ustaleń odmiennych, przyjmując, że zarówno wniosek inwestora, jak i wymieniona decyzja dotycząc wyłącznie realizacji inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], do których umowami notarialnymi o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego inwestor wykazał swe uprawnienie i w związku z powyższym wadliwe i wręcz niezrozumiałe w ocenie Sądu meriti jest stanowisko organu nadzoru, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta R. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Skarga kasacyjna w istocie poprzez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia z niesłusznym zastosowaniem wymienionego wyżej przepisu kwestionuje prawidłowość dokonania przez Sąd ustaleń faktycznych przez przyjęcie, iż pozwolenie na budowę nie obejmowało działki o numerze ewidencyjnym [...]. O czym już była mowa wyżej, ocenę prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego można przy braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania jedynie rozważyć w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może oceniać prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, jeśli skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej mierze. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w takiej sytuacji odnieść zarzutu naruszenia prawa materialnego do innego stanu faktycznego niż ustalił to Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie, przy ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym w zakresie terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem co do działek o nr ewid. [...] i [...] inwestor ewidentnie wykazał swe uprawnienie do ich dysponowaniem, natomiast skarga kasacyjna nie stawiając zarzutu naruszenie przepisów postępowania przed Sądem I instancji swe przekonanie o rażącym naruszeniu wymienionego przepisu opiera na innym niż przyjął to Sąd I instancji ustaleniu faktycznym i wywodzi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała również działkę o nr [...]. Z przyczyn wymienionych w związku z niezasadnością wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.