I OSK 46/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 320/16 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 320/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz Łap wszczął na podstawie art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granic działek geodezyjnych o numerach [...] i [...] położonych w Ł., gmina [...] a wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej własność J. i A. P., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka o numerze geodezyjnym [...], stanowiącą własność J. i A. Ł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika J. i A. P. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o rozgraniczenie został złożony po wydaniu przez Sąd Okręgowy w Białymstoku w dniu 16 kwietnia 2014r. postanowienia oznaczonego sygnaturą II Ca 207/14, potwierdzającego nabycie w drodze zasiedzenia przez wnioskodawców przygranicznych pasów gruntu sąsiadujących z ich nieruchomością, z wyłączeniem pasa gruntu wchodzącego w skład nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], do którego to gruntu właścicielski tytuł prawny J. i A. P. wynikał z aktu własności ziemi wydanego na ich rzecz. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. organ I instancji umorzył wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podał, że wyznaczony do przeprowadzenia czynności ustalenia granic geodeta Z. N., będący wcześniej biegłym w sprawie o zasiedzenie, wyjaśnił, iż wszystkie punkty graniczne zostały zastabilizowane, a tytuły własności do gruntu przyznane postanowieniem sądu w sprawie zasiedzenia. Z uwagi na te wyjaśnienia kontynuowanie postepowania rozgraniczeniowego jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i A. P. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., błędnie nazwaną postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że ocena organu I instancji bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego bezpodstawnie została oparta na wyjaśnieniach biegłego geodety, powołanego do sprawy cywilnej o zasiedzenie. Kolegium zwróciło też uwagę na to, że organ I instancji samowolnie w postanowieniu o wszczęciu postępowania określił przedmiot sporu tj. oznaczenie granicznych nieruchomości. Nadto Kolegium wskazało na potrzebę rozważenia zasadności powoływania do ustalenia przebiegu granicy geodety, który pełnił funkcje biegłego geodety w sprawie o zasiedzenie. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiódł J. Ł. zarzucając Kolegium wydanie decyzji w warunkach przestępstwa płatnej protekcji czy też w warunkach stronniczości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że przesłanki wydania w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wymienia art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W okolicznościach sprawy decyzją uchyloną przez SKO w Białymstoku była decyzja umarzająca administracyjne postępowanie w sprawie rozgraniczenia położonej w obrębie [...] nieruchomości małżonków P., wnioskujących o rozgraniczenie, z nieruchomością małżonków Ł. Postępowanie administracyjne o rozgraniczenie wszczęte zostało na wniosek małżonków P. złożony po uzyskaniu prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku w sprawie II Ca 207/14 z dnia 16 kwietnia 2014r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie przez małżonków P. przygranicznych pasów gruntu, graniczących z nieruchomością małżonków Ł., oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na wyjaśnienie biegłego geodety powołanego w sprawie o zasiedzenie, wskazujące na fakt zastabilizowania punktów granicznych w toku sprawy cywilnej o zasiedzenie. Tym samym organ I instancji uznał, że nie istnieje przedmiot sprawy o rozgraniczenie tj. potrzeba ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Sąd w pełni zgodził się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, że uznanie postępowania o rozgraniczenie za bezprzedmiotowe z uwagi na opisane wyżej wyjaśnienie biegłego geodety, nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Aczkolwiek brak przedmiotu postępowania może mieć również wymiar faktyczny, to jednak w kontrolowanym przypadku, przedmiot postępowania o rozgraniczenie (ustalenie granic nieruchomości) nie przestał istnieć w następstwie zastabilizowania przez geodetę w toku sprawy o zasiedzenie punktów granicznych na gruncie. Istota bowiem postępowania rozgraniczeniowego polega na prawnym wyodrębnieniu nieruchomości gruntowej z otaczającej przestrzeni poprzez określenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Skoro zatem w następstwie stwierdzenia zasiedzenia przez małżonków P. przygranicznych pasów gruntu, zasięg prawa własności ich nieruchomości uległ zmianie, to ewidentnie powstała potrzeba ustalenia przebiegu granic ich powiększonej nieruchomości w stosunku do gruntów sąsiednich. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie istniały podstawy do umorzenia postępowania o rozgraniczenie zapoczątkowanego wnioskiem małżonków P. ani z przyczyn ogólnych ani z uwagi na szczególne podstawy umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, wynikające z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odnoszących się do zagadnienia rozgraniczania nieruchomości. Sąd podkreślił, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem literatury i orzecznictwa sądowego, z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy tj. gdy przestanie istnieć jeden z warunków, bez spełnienia których nie można mówić o istnieniu przedmiotu postępowania. Warunkami tymi są: działanie organu administracji publicznej, właściwego w danej sprawie, indywidualny charakter sprawy, istnienie w przepisach prawa materialnego normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zrealizowanie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie zawartej w normie kompetencyjnej, istnienie podmiotu będącego stroną postępowania, który dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz który zgłosił inicjatywę we wszczęciu postępowania (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postepowania administracyjnego. Tom II. Komentarz, wydanie III, Lex tezy 2.1.1.) W świetle natomiast przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520), w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ww. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź – w przypadku braku dowodów – na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi; - decyzji o umorzeniu postepowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne); - decyzji o umorzeniu administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Z uwagi na powyższe Sąd wskazał, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego z innych przyczyn niż wyraźnie określone w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne może być następstwem oczywistej ogólnie bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego. Takie ogólne przeszkody unicestwiające przedmiot kontrolowanego postępowania rozgraniczeniowego nie wystąpiły. Wnioskodawcy – małżonkowie P. nie cofnęli wniosku o wszczęcie zainicjowanego postępowania o rozgraniczenie, przysługuje im przymiot strony postępowania albowiem w drodze zasiedzenia nabyli pasy gruntu graniczące z nieruchomością małżonków Ł., nie zapadła wcześniej decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wnioskodawców z nieruchomością małżonków Ł. a organ administracji publicznej – Burmistrz Łap jest, z mocy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organem kompetentnym do przeprowadzenia postępowania o rozgraniczenie. W ocenie Sądu, wydanie przez SKO zaskarżonej przez J. Ł. decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy o rozgraniczenie do ponownego rozpatrzenia było zatem, w świetle opisanych wyżej regulacji prawnych, konieczne. Zastabilizowanie znaków granicznych przez geodetę w toku sprawy o zasiedzenie związane było wyłącznie z geodezyjnym wyodrębnieniem obszaru objętego wnioskiem o zasiedzenie i nie było równoznaczne z rozgraniczeniem nieruchomości w ich kształcie, wynikającym z prawomocnego postanowienia o zasiedzeniu. Brak zrozumienia istoty rozgraniczenia legł – jak się wydaje – u podstaw skargi J. Ł. Sąd administracyjny, wbrew sugestii skarżącego, nie ma uprawnień do kontroli orzeczeń sądów powszechnych a zatem pozbawiony jest kompetencji do wypowiadania się w sprawie stwierdzenia nabycia przez małżonków P. własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. W ramach powierzonej sądom administracyjnym sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej ma natomiast obowiązek stwierdzić, że postanowienie sądu cywilnego stwierdzające nabycie w drodze zasiedzenia własności przygranicznych pasów gruntu, daje beneficjentom zasiedzenia legitymację do żądania rozgraniczenia nieruchomości w kształcie wynikającym z zasiedzenia, z nieruchomością sąsiednią. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z prawem, nie zawierała uchybień oraz została gruntownie oraz rzeczowo uargumentowana. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego udzielonego skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały ani w całości ani w części uiszczone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podczas prowadzenia sprawy cywilnej oznaczonej nr II Ca 207/14 o zasiedzenie, biegły geodeta dokonał stosownych oględzin oraz stwierdził, iż wszystkie punkty graniczne zostały zastabilizowane i tym samym w sposób precyzyjny można określić granice pomiędzy nieruchomościami. Co więcej wyznaczanie punktów granicznych stanowiło podstawę do wydania postanowienia o stwierdzaniu nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. Bezprzedmiotowy zatem wydaje się być wniosek państwa P. o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i wytyczenie granic skoro te i tak już zostały w sposób dokładny określony i rozstrzyga wszelkie kwestie sporne związane z prawem własności oraz granicami. Dlatego tez należy podzielić decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, które oparte zostało na twierdzeniach geodety biorącego ówcześnie udział w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art.138 § 2 k.p.a. jest w sposób oczywisty niezasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podczas prowadzenia sprawy o zasiedzenie sygn..akt II Ca 207/14 biegły geodeta dokonał stosownych oględzin oraz stwierdził, że wszystkie punkty graniczne zostały zastabilizowane i tym samym można określić granice pomiędzy nieruchomościami. Co więcej wyznaczenie punktów granicznych stanowiło podstawę do wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku opisaną we wstępie decyzją z dnia [...] września 2015r. uchyliło decyzję Burmistrza Łap z dnia [...] lutego 2015r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. i A. P. z działką nr [...] stanowiącą własność J. i Ł. przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę J. Ł. prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał i wyjaśnił, dlaczego postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte z wniosku J. i A. P. nie mogło być umorzone. Z akt administracyjnych wynika, że Sąd Rejonowy w Białymstoku w sprawie o sygn..akt II NS 3118/12 postanowieniem z dnia 30 X 2013r. uwzględnił wniosek J. i A. P. i stwierdził w pkt I, że wnioskodawcy nabyli z dniem 16 VI 2009r. przez zasiedzenie opisaną nieruchomość, jednak Sąd Okręgowy w Białymstoku po rozpoznaniu apelacji J. Ł. postanowieniem z dnia 16 IV 2014r. sygn..akt II CA 207/14 zmienił zaskarżone postanowienie w pkt I i oddalił wniosek. W uzasadnieniu postanowienia (s.10 i 11) Sąd Okręgowy miedzy innymi stwierdził, że Sąd Rejonowy nie wziął pod uwagę, że wniosek o zasiedzenie przygranicznych pasów gruntów był w rzeczywistości sporem granicznym. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych umorzenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z wniosku J. i A. Ł., z powołaniem się na czynności geodety wykonywane w postępowaniu o zasiedzenie, co do którego wniosek został oddalony, dodatkowo potwierdza, że decyzja organu I instancji była błędna, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie naruszyło art.138 §2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.