VII SA/Wa 986/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE [...] (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako: "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust.1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz.1261) art. 4 pkt 11a i pkt 27, art. 4 pkt 34, art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2017 r., poz. 783) oraz art. 104 i art. 108 § 1, art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako: "k.p.a.") wymierzył [...], karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych: - substancji proszkowej koloru białego zawierającej związek [...] ([...]), - substancji proszkowej koloru białego zawierającej związek [...] ([...]), - substancji w postaci zielonego suszu zawierającej związek [...], - substancji proszkowej koloru białego zawierającej związek [...] ([...]), - substancji proszkowej koloru białego zawierającej związek [...] ([...]), - substancji proszkowej koloru białego zawierającej związek [...] ([...]) - substancji proszkowej koloru białego zawierającej związek [...] ([...]). W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że w dniach: 28 grudnia 2016 r., 30 grudnia 2016 r., 3 stycznia 2017 r., 5 stycznia 2017 r., 9 stycznia 2017 r., 21 stycznia 2017 r., 26 stycznia 2017 r., 31 stycznia 2017 r., 10 lutego 2017., 23 lutego 2017 r. i 14 marca 2017 r. pracownicy upoważnieni przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] (PSSE) przeprowadzili kontrolę sanitarną, w asyście funkcjonariuszy Policji, w pomieszczeniach sklepu "[...]" przy ul. [...] w [...], pobierając do badań próbki podejrzanych produktów w łącznej ilości 742 sztuki. Ze wszystkich kontroli wymienionych wyżej sporządzono protokoły pobrania próbek produktów do przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przekazał do Oddziału Laboratoryjnego, Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], materiał dowodowy zabezpieczony podczas kontroli w sklepie "[...]" w [...]. W otrzymanych sprawozdaniach środków odurzających, psychotropowych, prekursorów i środków zastępczych tzw. "dopalaczy" o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zawarto informacje, że w materiałach dowodowych przekazanych do laboratorium zidentyfikowano związki o nazwach: [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]). Organ podał, że związki o nazwach [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) znajdują się w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1582). [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) [...]- [...] w myśl art. 4 ust. 27 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783) spełniają definicję "środków zastępczych". Związki o nazwach [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) nie znajdują się w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych. [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) w myśl art. 4 ust. 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii spełnia definicję "środka zastępczego". W dniu 9 sierpnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął z urzędu postępowanie administracyjne [...] w sprawie wydania decyzji wymierzającej [...] karę pieniężną w związku z wprowadzaniem do obrotu w sklepie "[...]" produktów zawierających środki zastępcze. Podsumowując swoje ustalenia, organ stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne, jako sprzedawca w sklepie "[...]" od dnia [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r., zaś podczas kontroli sanitarnych stwierdził, że w lokalu jest sprzedawcą. W jego obecności pracownicy PSSE, funkcjonariusze KMP w [...] zabezpieczyli łącznie 742 szt. opakowań podejrzanych produktów. W ocenie organu taka ilość zabezpieczonych opakowań produktów miała posłużyć do sprzedaży. Skarżący został poinformowany o tym, że produkty zabezpieczone podczas wcześniejszych kontroli w sklepie "[...]" zawierały w składzie środki zastępcze, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto organ zaznaczył, że pomimo przeprowadzanych kontroli w obecności skarżącego i informowania go o fakcie wprowadzania przez niego do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, a tym samym sprowadzania bezpośredniego niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, sprzedawca ten dalej wprowadzał do obrotu środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że substancje: [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) spełniają kryteria ustalone w definicji środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancje takie, jak zaznaczono w w/w badaniach mogą powodować wiele skutków ubocznych: [...]-[...], działania niepożądane: - Silne pobudzenie, przyśpieszone tętno, nudności, epizody psychotyczne, myśli samobójcze. [...], działania niepożądane: - Zaburzenia rytmu serca, długotrwałe ataki paniki, skurcze mięśni, podrażnienie śluzówki nosa i oczu, biegunka, wymioty, pulsujące św iatło i kolory. [...], działania niepożądane: - Omamy, szczękościsk, suchość w ustach, brak potrzeby snu. [...], działania niepożądane: Zaburzenia rytmu serca, długotrwałe ataki paniki, skurcze mięśni, bóle i zawroty głowy. [...] ([...]), działania niepożądane: - Przyśpieszony oddech, szybkie bicie serca, zwiększone ciśnienie tętnicze krwi, skurcze mięśni, nadmierna potliwość, stan rozdrażnienia i nerwowość, mocno obciąża serce. [...] ([...]), działania niepożądane: - Podrażnienie śluzówki nosa i oczu, biegunka, wymioty, zaburzenia rytmu serca. W tej sytuacji za konieczne organ I instancji uznał wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustalając wysokość kary Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wziął pod uwagę kryteria związane z ilością wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego tj. [...]- [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...[ ([...]), [...] ([...]) - łącznie 742 szt. opakowań zabezpieczonych produktów, jak również czas trwania naruszenia prawa - okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. i szkodliwość dla zdrowia ludzkiego wprowadzanych substancji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podnosząc zarzut naruszenia: a) art. 27c ustawy o inspekcji poprzez przyjęcie w związku z zabezpieczeniem towaru powzięto uzasadnią podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi, a tym samym że zostały naruszone wymagania zdrowotne; b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo że organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane; c) art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom; d) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, że istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" oraz poprzez błędne ustalenie, że strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu w sklepie w [...] ul. [...]; e) art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "poprzez jego zastosowanie poprzez brak notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietni 2015 o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.875)", w szczególności art. 4, którym dodano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 o Swobodzie Działalności Gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art. 79) tego technicznego przepisu Komisji Europejskiej EU na podstawie art. 8 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dot. usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L, 204 strona 27 i nast.), a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, f) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ww. ustawy; g) art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej mimo, że badania, na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję z uwagi na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu, a także niewykazanie, że produkty objęte decyzją są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując w całości zawarte w niej stanowisko. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że podstawą prawną wydania przez organ I instancji przedmiotowej decyzji nie był art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a dokumentacja zgromadzona w sprawie jednoznacznie wskazuje, że [...] wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne. Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej zauważył, że stroną postępowania nie jest spółka, ale osoba fizyczna, która nie prowadzi działalności gospodarczej, jest natomiast jedynie pracownikiem sklepu, w którym zabezpieczono środki zastępcze. Odwołujący zatem nie może skutecznie powoływać się na ww. przepisy, gdyż mają one zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. W kwestii braku odniesienia do notyfikacji art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ odwoławczy odwołał się do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1005/16, w którym zdaniem organu "skrupulatnie przedstawiono rozpatrywany zarzut". W odniesieniu do art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawierającego legalną definicję środka zastępczego organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie miał obowiązku udowodnienia, że substancje przebadane, zostały użyte zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Wyniki badań pobranych produktów w trakcie kontroli potwierdziły obecność w nich środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych tj.: [...]-[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie ze sprawozdaniami z badań zawartymi w aktach sprawy ww. substancje ponad wszelką wątpliwość mają negatywny wpływ dla zdrowia i życia ludzi. Odnosząc się natomiast do zarzutu wprowadzania do obrotu, organ odwoławczy powołał się na treść art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wyjaśniając, że "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że odnosi się to zarówno do osób niebędących ich konsumentami, jak i będących ich konsumentami tj. nabywających je w celu własnego spożycia. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący mimo świadomości swojego czynu, nie zaprzestał wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, co jasno potwierdzają protokoły z przeprowadzonych kontroli w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. Z kolei zarzut, że skarżący wykonywał jedynie polecenia służbowe pracodawcy organ odwoławczy uznał za chybiony, gdyż zobowiązany był on odmówić wykonania poleceń pracodawcy, które są sprzeczne z prawem, na podstawie art. 100 §1 Kodeksu pracy. W efekcie organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że skarżący świadomie i z premedytacją dopuszczał się wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowaną decyzję organ I instancji wydał na podstawie sprawozdań z badań Oddziału Laboratoryjnego Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] oraz zawartych w nich opiniach toksykologicznych, uznając ponad wszelką wątpliwość, że wprowadzane do obrotu produkty przez skarżącego spełniały definicję środka zastępczego oraz nowej substancji psychoaktywnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący domagając się jej uchylenia w całości podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie postanowienia oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszechstronnego rozważenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wszystkich przepisów i okoliczności związanych z przedmiotową sprawą; 2) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegającego w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a także na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia; 3) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 4) art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym uznanie, że jego zastosowanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] polegające na niezawiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie stanowi naruszenia przepisów tej ustawy, a także naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy całokształtu materiału dowodowego oraz uznanie ich za wiarygodne, mimo że pozyskane one były w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy swobodzie działalności gospodarczej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. w związku z art. 27 oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione powtórzenie stanowiska organu I instancji i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz niewskazanie dowodów na których oparł się przy wydaniu rozstrzygnięcia; 6) art. 52a w zw. z art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędną wykładnię i wymierzenie kary pieniężnej, mimo braku przesłanek do jej wymierzenia oraz licznych naruszeń postepowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięte zostały zarzuty w niej podniesione, a ponadto skarżący wyjaśnił, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 52 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a tym samym nałożona kara pieniężna winna zostać uchylona z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione przesłanki do jej wymierzenia, tj. nie doszło do wytworzenia i wprowadzenia do obrotu środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, co stanowi warunek konieczny do jego zastosowania. Zdaniem skarżącego przedstawiona w odwołaniu obszerna argumentacja dotycząca tego naruszenia, do którego organ II instancji ustosunkował się jedynie lakonicznie, wskazuje, że organ dopuścił się rażąco naruszenia przepisów prawa, co miało następnie wpływ na wynik powadzonej kontroli i dalsze ustalenia organu, a w konsekwencji również do bezpodstawnego i nieuzasadnionego zaaprobowania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 52a ust. 1 i 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani (Dz. U. z 2016 r., poz. 224 ze zm.), zgodnie z którym kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z ustępem 3 wskazanego artykułu, ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wprowadzaniem do obrotu jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Podkreślić należy, że w art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wyraźnie wskazuje się, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). Zatem prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (por. Wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2095/16 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przywołanych norm prawnych należy odnieść się do kwestii możliwości nałożenia powyższego obowiązku na skarżącego, a więc ustalenia, czy mógł on zostać uznany za stronę postępowania. Skarżący zarzucił organom zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie, czy w sprawie doszło do wytworzenia lub wprowadzenia do obrotu środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Podniósł, że kontrole były wszczynane z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej z uwagi na brak zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, zarzucił brak uzasadnienia, co do upoważnień i legitymacji służbowych osób przeprowadzających kontrole, a także, że zatrzymanie produktów i pobranie próbek nastąpiło z naruszeniem art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej. Zdaniem skarżącego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, do wymierzenia kary. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy stwierdzić, że dla powstania odpowiedzialności administracyjnej za wprowadzenie do obrotu substancji zastępczych bez znaczenia jest rola i status tych osób w procesie dystrybucji tychże środków. Oznacza to, że karze pieniężnej podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środki osobom trzecim. Z punktu widzenia ustawy obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ją stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. W przypadku takim, jak w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy dla zastosowania zwężającej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa. Przeciwnie, wykładnię zawężającą wyklucza szczególna szkodliwość obrotu środkami zastępczymi, których używanie ma bardzo negatywny wpływ na zdrowie i funkcjonowanie w społeczeństwie osób, które je przyjmują. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika przede wszystkim, że skarżący był obecny podczas kontroli, która była przeprowadzana w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] marca 2017 r., ze wszystkich kontroli sporządzono protokoły pobrania próbek produktów do przeprowadzenia badań laboratoryjnych, przeprowadzone badania potwierdziły zidentyfikowanie związków o nazwach [...]-[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podczas tych kontroli sanitarnych poza pracownikami Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...], obecni byli również funkcjonariusze KMP w [...], materiał dowodowy bezspornie wskazuje i nie pozostawia wątpliwości, co do ilości zabezpieczonych opakowań produktów oraz tego, że były one przeznaczone do sprzedaży. Co więcej, w trakcie przeprowadzanych kontroli skarżący był informowany o fakcie wprowadzania przez niego do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, a tym samym sprowadzania na człowieka bezpośredniego niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, przy czym skarżący jako sprzedawca wprowadzał dalej do obrotu środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne. Za chybione w związku z powyższym należy uznać zrzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu w sprawie w sposób wnikliwy i wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy, zaś argumenty organów zostały wyłożone w sposób przejrzysty i czytelny. Organ odwoławczy akceptując w całości decyzję organu I instancji, odniósł się również szczegółowo do przeprowadzonych kontroli w sklepie uznając, że były podstawy do odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Z akt sprawy bezspornie zdaniem Sądu wynika, że skarżący wprowadzał do obrotu substancje stanowiące środek zastępczy. Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia organów w tym zakresie. Zwrócić należy uwagę, że sama polemika z treścią decyzji, bez jednoczesnego wskazania konkretnych dowodów potwierdzających zasadność podnoszonych zarzutów, nie może być podstawą do zmiany poczynionych przez organy ustaleń. Organom administracji publicznej przyznano uprawnienie do swobodnej oceny poszczególnych dowodów i do uznania, które z dowodów stanowią wiarygodne źródło twierdzeń o faktach, a które nie. Zarzut dowolnego działania organu można postawić skutecznie dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie, zarówno bowiem organ I instancji, jaki i organ odwoławczy wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, wskazując przy tym, którym dowodom przyznały moc dowodową i z jakich przyczyn. Ponadto, organy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zebrały materiał dowodowy, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 2600/04 zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, a jeżeli organ, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05). Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Otóż z prawidłowych ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżącego wynika, że był on sprzedawcą w sklepie "[...]", a nie przedsiębiorcą, czy osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że nawet gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca to i tak w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokonując natomiast oceny prawidłowości wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii Sąd wyjaśnia, że oba te przepisy zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) jako reakcja na dynamicznie rozwijającą się sprzedaż nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". W wyroku dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 975/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Ustawodawca nowelizując pod tym kątem ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii nie zdecydował się na penalizację różnorakich zachowań polegających na przekazywaniu innym osobom środków zastępczych (m.in. wprowadzania do obrotu, uczestniczenia w obrocie, czy udzielania innej osobie), pozostawiając zastosowanie sankcji karnych ogólnym przepisom prawa karnego, np. art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. W zamiarze ustawodawcy jedynym narzędziem realizacji, ustanowionego mocą art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, całkowitego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych miało być zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Taki zabieg legislatora miał niewątpliwie "ułatwić" szybszą i skuteczniejszą reakcję na pojawiające się na masową skalę przypadki zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego po użyciu tzw. "dopalaczy", zwłaszcza w obrębie młodszej generacji społeczeństwa, co było związane z istotą kary administracyjnej, która ma charakter obiektywny i prewencyjny, bez konieczności ustalania winy sprawcy. Konsekwencją wyboru jedynie sankcji administracyjnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych jest konkluzja, że w przypadku wymierzania kary pieniężnej, uregulowanej w rozdziale 6a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie ma podstaw do analogicznego stosowania wykładni, wypracowanej na gruncie orzeczeń sądów karnych i Sądu Najwyższego, która odnosi się do przestępstw i wykroczeń opisanych w kolejnym rozdziale ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2965/13, że "wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) i części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych". W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, bowiem warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że doszło do realizacji zdarzenia polegającego na "wprowadzaniu do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ww. ustawy jest udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, bez konieczności określenia roli i statusu tych osób w procesie dystrybucji tych środków. Zupełnie zatem obojętnym dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest dowodzenie, czy środki zastępcze udostępniono konsumentowi, tj. osobie nabywającej je w celu własnego spożycia, czy też odbiorcy, który przynajmniej w części nie zużyje ich na własne potrzeby, ale przekaże je dalej kolejnym odbiorcom. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy doszło do udostępnienia osobie trzeciej, w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 ustawy. Karę pieniężną w takiej sytuacji wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzenia do obrotu". Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania przez organy, bowiem w ramach tego postępowania podstawowe znaczenie ma to, czy skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, co w ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości. W świetle art. 44b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej m.in. środków zastępczych. Zatem należy zauważyć, że cytowana już definicja legalna środka zastępczego, o którym mowa w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie uzależnia zakwalifikowania danego produktu do gamy środków zastępczych od wyraźnego określenia jego nazwy w treści rozporządzenia. Podkreślić należy, że o zaklasyfikowaniu tych produktów jako środków zastępczych decyduje wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa, mająca na celu ochronę najistotniejszych – z punktu widzenia ustawodawcy – dóbr, jakimi są zdrowie i życie ludzkie, wymaga dokonania takiej interpretacji, w której nie będzie możliwie obchodzenie przepisów o zakazie wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych poprzez wprowadzanie do obrotu tak działających na układ nerwowy człowieka substancji o nowym nie znanym dotąd prawodawcy składzie. Art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy organ uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej. Ustalenie to następuje w granicach określonych w ust. 1 tego artykułu przewidującym karę pieniężną w wysokości od 20 tys. do 1 mln zł. Ustalając wysokość kary w kwocie 30.000 zł organ I instancji wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu jej wysokości, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W szczególności poza ilością wprowadzanego do obrotu środka, wskazał na czas trwania naruszenia tj. od 28 grudnia 2016 r. do 14 marca 2017 r., szkodliwość dla zdrowia ludzkiego zabezpieczonych produktów (organ opisał skutki uboczne) oraz fakt, że skarżący mimo wielokrotnego informowania o szkodliwości ww. substancji, nie podjął żadnych dobrowolnych działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, tym samym świadomie wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne. O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów. Uznając zatem zarzutu skargi za chybione Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.