IV SAB/Wr 185/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi O. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 100 zł (tysiąc sto złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z 12 stycznia 2022 r. (nadaną dnia 27 stycznia 2022 r.) O. Z. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) przewlekłość w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych, w dniu 23 stycznia 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 9 marca 2020 r. wniosła ponaglenie, które zostało przekazane organowi II instancji 27 kwietnia 2020 r. Postanowieniem z 26 czerwca 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpoznania sprawy do 26 października 2020 r. Pismem z 11 grudnia 2020 r. organ wezwał stronę do przedłożenia w dodatkowych dokumentów, uzupełnienia braków wniosku i do osobistego stawiennictwa oraz wystąpił do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku strony. Strona w dniu 7 stycznia 2021 r. uzupełniła braki wniosku i przedłożyła dokumenty. Skarżąca złożyła też do tutejszego Sądu (data wpływu 27 listopada 2020 r.) m. in. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga na przewlekłość Wojewody została rozpatrzona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 18 maja 2021 r. (II SAB/Wr 1994/20). Następnie organ pismem z 28 września 2021 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 28 grudnia 2021 r. oraz wezwał stronę do dostarczenia dodatkowych dokumentów. W odpowiedzi z 13 i 29 października oraz 5 listopada 2021 r. strona przedstawiła dokumenty, a następnie wniosła ponaglenie z 3 stycznia 2022 r. i ponownie złożyła skargę z 12 stycznia 2022 r. na przewlekłość Wojewody. Po wniesieniu skargi na przewlekłość organ – decyzją z 9 lutego 2022 r. – udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze strona zażądała: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6 000 zł, zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania i rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy jest uzasadniona. Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Z tych samych względów nie mogą znaleźć zastosowania obowiązujące dopiero od 15 kwietnia 2022 r. regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.). Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z poźn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. – dalej jako: "K.p.a."). Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18, publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Przy ocenie skargi należało jednak uwzględnić, że sprawność postępowania organu w okresie od złożenia wniosku (23 stycznia 2020 r.) do momentu wniesienia skargi na przewlekłość (27 listopada 2020 r.) została już poddana sądowej kontroli w ramach rozpatrzenia skargi na przewlekłość. Skarga na przewlekłość została uwzględniona wyrokiem z 18 maja 2021 r. (II SAB/Wr 1994/20). W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem ocenić zachowanie organu w kolejnym okresie, jaki wystąpił pomiędzy skargą na przewlekłość uwzględnioną wyrokiem z 18 maja 2021 r. (II SAB/Wr 1994/20), a wniesieniem obecnie rozpatrywanej skargi na przewlekłość (czyli za okres od 27 listopada 2020 r. do 27 stycznia 2022 r.). Jest to okres wynoszący 14 miesięcy, w ciągu którego organ pismem z 11 grudnia 2020 r. wezwał stronę do przedłożenia w dodatkowych dokumentów, uzupełnienia braków wniosku i do osobistego stawiennictwa oraz wystąpił do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku strony, a strona w dniu 7 stycznia 2021 r. uzupełniła braki wniosku i przedłożyła żądane dokumenty. Organ dodatkowym pismem z 28 września 2021 r. ponownie wezwał stronę do dostarczenia kolejnych dokumentów w terminie 14 dni, po czym odpowiedzi strony wpłynęły do organu wraz z jej pismami z 13 i 29 października oraz 15 listopada 2021 r. Uwzględniając więc czas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (od 11 grudnia 2020 r. do 11 stycznia 2021 r.) i maksymalny okres 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy stwierdzić należy, że okres opieszałości organu wynosił ponad 11 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Zaś co do terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 K.p.a., to w okolicznościach sprawy nie można uznać, że rodzi on skutek w postaci braku przewlekłości. Sąd zwraca uwagę, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 K.p.a. powinno być uzasadnione okolicznościami konkretnej sprawy. W okolicznościach konkretnego przypadku organ wyznaczył 3-mesięczny termin załatwienia sprawy bez wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy i nie dotrzymał go. Tego rodzaju działanie nie znajduje uzasadnienia w funkcji, jaką z założenia pełnić ma instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy z art. 36 K.p.a., stanowiąc w istocie jej nadużycie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 2401/18, publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 sierpnia 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w D. Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2018 r. wpłynęło do organu 20 080 takich podań, w 2019 r. - 26 854, a w 2020 r. – 30 226. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości w sprawie oraz jej długość (przewlekłość wynosząca ponad 11 miesięcy). Jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1 100 zł. Jest ona - w ocenie Sądu - adekwatna w ustalonym stanie faktycznym, a przy tym brak jest obiektywnych podstaw do tego, aby przyznać ją w wyższym wymiarze. Wnioskowana w skardze suma pieniężna 6 000 zł byłaby zbyt wygórowana. Wobec powyższego, w tej części żądań skargi, Sąd przyznał sumę niższą. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącej możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie przewlekłości otwiera jej bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c., w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas będzie ona zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., III SAB/Łd 42/22, publ. CBOSA). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł); wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – dalej jako: "rozporządzenie") (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.