II OSK 1837/12

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ś.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/11 w sprawie ze skargi T.Ś.-M. i P.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2411/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.Ś.-M. i P.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2010 r. stwierdzającą, na wniosek D.Ł.-R. oraz L.R., nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D.Ł.-R. pozwolenia na dobudowę balkonu na elewacji tylnej w mieszkaniu nr X w budynku przy ul. Ł. w Krakowie, na działce nr ewidencyjnej 1 obręb 119 Kraków - Śródmieście. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania T.Ś.-M. i P.M., Główny Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/10, z której wynika, że "organ z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśnił, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściciele lokali w budynku przy ul. Ł. w podjętej uchwale (zgodnie z art. 18 ust 3 ustawy o własności lokali) określili sposób zarządu nieruchomością wspólną. Ustalenia w powyższym zakresie niezbędne są dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r.". Stosując się do wiążącej oceny prawnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego o uzupełnienie akt przedmiotowej sprawy w zakresie uchwały współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. Ł. w Krakowie z 9 sierpnia 2007 r., nr 01/2007, w sprawie powołania zarządu wspólnoty mieszkaniowej oraz określającej sposób zarządu nieruchomością wspólną. Małopolski Urząd Wojewódzki przesłał wskazaną uchwałę z której wynika, że właściciele lokali należących do tej nieruchomości w uchwale tej powołali trzyosobowy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. W przekonaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanie zarządu, który reprezentuje Wspólnotę Mieszkaniową, niewątpliwie wpływa na krąg stron przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali, co do zasady, podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. W ocenie organu odwoławczego z powyższego unormowania wynika jednoznacznie, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej np. elewacji jak w analizowanym przypadku, jest Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek Wspólnoty Mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes, może wystąpić jako strona takiego postępowania. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego warunkiem uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, że lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W przekonaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza zgromadzonej dokumentacji nie wykazała, aby strony odwołujące się – T.Ś. –M. i P.M. posiadały indywidualny interes prawny, uzasadniający ich udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją tą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D.Ł.-R. pozwolenia na dobudowę balkonu na elewacji tylnej w mieszkaniu nr X w budynku przy ul. Ł. w Krakowie. Wskazane rozstrzygnięcie w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w możliwości zagospodarowania lub korzystania z lokali mieszkalnych nr Y i Z należących do odwołujących się T.Ś. –M. i P.M. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że na legitymację procesową odwołujących się nie wpływa fakt unieważnienia przez Wojewodę Małopolskiego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na dobudowę balkonu. Wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie nabywa bowiem uprawnienia do realizacji inwestycji. W przekonaniu organu odwołujący się nie wykazali interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu, dlatego nie mogli być uznani za strony tego postępowania, wobec czego uzasadnione było umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.Ś.-M. i P.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego: 1) art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu odwołującym się wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w sytuacji, gdy organ administracyjny powziął co do tego wątpliwości, 2) art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że od początku postępowania nieważnościowego byli uznawani za stronę tego postępowania. Przez niemal cztery lata otrzymywali wszelką korespondencję, mieli dostęp do akt postępowania oraz skutecznie wnosili środki odwoławcze od wydanych aktów administracyjnych. Nie mieli podstaw do przypuszczenia, że organ podjął wątpliwość co do posiadania przez nich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, w związku z powyższym nie przedstawiali żadnej argumentacji na poparcie tej okoliczności. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazali, że mieszkanie należące do D.Ł.-R. znajduje się bezpośrednio pod mieszkaniem należącym do skarżących. W wyniku już przeprowadzonych prac budowlanych doszło do znaczącego uszkodzenia należącego do nich lokalu (opadnięcia stropu nad mieszkaniem D.Ł.-R. i w konsekwencji licznych spękań ścian, które ulegają cały czas powiększeniu). Kolejne prace budowlane w zakresie ścian konstrukcyjnych budynku mogą zatem zakończyć się kolejnymi uszkodzeniami w mieszkaniu stanowiącym ich własność. Skarżący podnieśli, że zgodnie ze statutem Wspólnoty Mieszkaniowej, w sprawach przekraczających zwykły zarząd decyzje podejmują właściciele lokali, a nie Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Zgodnie z art. 22 ust 3 pkt 5 ustawy o własności lokali jedną z takich spraw jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżących, skoro ich zgoda była niezbędna dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to także w postępowaniu nieważnościowym powinien im przysługiwać status strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę zgodził się z organem odwoławczym, że wnoszący odwołanie T.Ś.-M. i P.M. nie są stroną w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r.. Skarżący są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej, którą reprezentuje i kieruje jej sprawami trzyosobowy Zarząd powołany uchwałą Wspólnoty z dnia 9 sierpnia 2007r, Nr 01/2007. Jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali natomiast istnienia interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Interesu prawnego skarżących nie można także wywodzić z samego faktu doręczenia im decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., II OSK 357/05, ostateczna decyzja administracyjna przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie nie kreuje samoistnie jej interesu prawnego. Natomiast odmowa udzielenia pozwolenia na budowę w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub korzystania z lokali mieszkalnych nr Y i Z należących do odwołujących się T.Ś.-M. i P.M. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, należy do prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r., odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę, nie oddziałuje natomiast na sferę praw i obowiązków skarżących. Na tę sferę nie oddziałuje także decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2010 r. stwierdzająca, na wniosek D.Ł.-R. oraz L.R., nieważność przedmiotowej decyzji. Wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie nabywa bowiem uprawnienia do realizacji inwestycji. Wbrew zarzutom skarżących, o ich interesie prawnym nie świadczą także przeprowadzone przez inwestora prace budowlane powodujące uszkodzenie lokalu skarżących. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. odmawiała bowiem udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym nie dawała uprawnień do wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżących pozostaje także fakt, że brali oni udział w dotychczas prowadzonym postępowaniu. Uczestnictwo skarżących w prowadzonym postępowaniu wynikało bowiem z braku wiedzy organów i Sądu o uchwale właścicieli lokali należących do nieruchomości przy ul. Ł. w Krakowie, dotyczącej powołania trzyosobowego Zarządu (uchwała Wspólnoty z dnia 9 sierpnia 2007 r, Nr 01/2007). Przedmiotowa uchwała została przedłożona Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dopiero na etapie ponownego rozpoznawania odwołania złożonego przez skarżących. Skoro skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r., to zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jest prawidłowa. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną i oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T.Ś.-M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze postawiony został zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca kasacyjnie nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę będąc osobą, której brak zgody na realizację inwestycji spowodował wydanie decyzji odmownej. Zakwestionowanemu orzeczeniu postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskutek wadliwego zastosowania przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że nie wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały ustalone. Odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z panującym poglądem doktryny, potwierdzonym także w orzecznictwie, krąg stron postępowania w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych należy ustalać niezależnie od kręgu stron postępowania, w którym podważana decyzja była wydana. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa ukształtowała stan prawny bezpośrednio wpływający na sferę jej uprawnień. Wydając decyzję z [...] listopada 2007 r. Prezydent dokonał oceny, że dokumenty, które zostały przedłożone w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, są niewystarczające. W sytuacji zatem, kiedy przedmiotowa decyzja pozostaje w mocy, inwestorka - posługując się tymi samymi dokumentami - nie może wnieść o pozwolenie na budowę dla tej samej inwestycji. Z uwagi natomiast, że mieszkanie skarżącej kasacyjnie zostało uszkodzone w związku z pracami budowlanymi wykonanymi przez inwestorkę, a szkoda nie została do dnia dzisiejszego usunięta, należy uznać, że mieszkanie to znajduje się w sferze oddziaływania wszelkich robót budowlanych planowanych w mieszkaniu należącym do inwestorki. Skarżąca kasacyjnie posiada zatem interes prawny w każdym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem inwestorki o wydanie pozwolenia na budowę (bez względu na rodzaj rozstrzygnięcia tego postępowania). Interes prawny należy przy tym oceniać na dzień dzisiejszy (tj. m.in. w zakresie uszkodzeń w mieszkaniu skarżącej kasacyjnie powstałych na skutek prac wykonanych w mieszkaniu znajdującym się bezpośrednio poniżej), a nie na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r.. Dodatkowo, zgodnie z przyjętym przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. Ł. w Krakowie statutem, w sprawach przekraczających zwykły zarząd - w tym w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali - decyzje podejmują właściciele lokali, a nie Zarząd Wspólnoty. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy jedną z takich spraw jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie posiada indywidualne uprawnienie do wypowiedzenia się w kwestii udzielenia zgody bądź odmowy udzielenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Prezydent Miasta Krakowa, wydając decyzję z [...] listopada 2007 r. ustalił, że inwestorka stosownej zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie posiada. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji wykazywała, że zgodę tę jednak posiada, a zatem także, że Państwo M. wypowiedzieli się w odpowiedniej formie na ten temat. Inwestorka próbując wzruszyć decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r. powoływała się na skuteczność czynności prawnych T.Ś.-M. i P.M., wskazując, że wyrazili oni zgodę na realizację zamierzonej przez nią inwestycji budowlanej. Z uwagi na sposób przyjętego zarządu, powinna to być stosowna uchwała. Taka uchwała - w odniesieniu do inwestycji zaplanowanej przez inwestorkę nie istnieje. Skoro zatem inwestorce udało się uzyskać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r. w oparciu o twierdzenie, że posiadała ona w dniu wydania tej decyzji zgodę skarżącej kasacyjnie na realizację inwestycji, a zgoda ta była przesłanką konieczną do wydania pozwolenia na budowę, skarżącej kasacyjnie winien przysługiwać status strony postępowania, ponieważ podjęte przez nią czynności prawne warunkowały prawidłowość bądź wadliwość decyzji organów administracji. W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane okoliczności wskazują, że posiada ona interes prawny warunkujący udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany jako uchybienie przepisowi art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo nie ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie poza sformułowaniem tego zarzutu w petitum skargi w żaden sposób go nie uszczegółowiła. Tym samym zarzut ten nie może zostać w żaden sposób zweryfikowany przez Sąd II instancji, gdyż brak wyartykułowania w jakiej części skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego nie pozwala na przeprowadzenie kontroli, do jakiej uprawniony jest sąd kasacyjny. Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie istnieje konflikt między interesami członków wspólnoty mieszkaniowej. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes Aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi jednak istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością. Interesu takiego ani w postępowaniu przed organami administracji publicznej, ani w skardze do Sądu I instancji, ani też w skardze kasacyjnej skarżąca nie wykazała. Za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie mogą bowiem zostać uznane argumenty o wpływie już wykonanych robót budowlanych w lokalu inwestorski na lokal mieszkalny skarżącej kasacyjnie. Przedmiotem postępowania nieważnościowego, w którym skarżącej kasacyjnie odmówiono udziału jest bowiem wyłącznie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D.Ł.-R. pozwolenia na dobudowę balkonu, ta zaś decyzja nie dawała inwestorom prawa do wykonywania jakichkolwiek robót. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie skarżąca, jako współwłaściciel lokalu znajdującego się w tym samym budynku co lokal, do którego dobudowę balkonu planuje inwestorka, nie wykazała, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.