II GSK 2567/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Kuba (sprawozdawca), Sędzia NSA Gabriela Jyż, Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1309/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1309/16 oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w przedsiębiorstwie skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], przeprowadzona została kontrola. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów o transporcie drogowym w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] listopada 2014 r. Decyzją z [...] września 2015 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym. Organ II instancji uchylił tę decyzję w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 25 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w trakcie kontroli u przedsiębiorcy stwierdzono następujące naruszenia: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, wykonywanie przewozu drogowego osób pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Organ szczegółowo omówił wszystkie stwierdzone w czasie kontroli naruszenia i uznał, że bezpodstawne było nałożenie przez organ I instancji kary za dwa naruszenia, dotyczące wczytywania danych z kart kierowców A. B. i Z. R. W związku z powyższym organ II instancji uchylił karę nałożoną za te naruszenia. Pozostałe naruszenia uznał organ odwoławczy za udowodnione. Łączna kara za wszystkie popełnione przez przedsiębiorcę naruszenia wynosiłaby 64 200 zł. Wysokość kary, nałożonej przez organ I instancji, ograniczonej do 25 000 zł nie uległa zatem zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącego uznając, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia dotyczyły naruszenia obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r., Nr L 102, s. 1), powoływanego jako: "rozporządzenie nr 561/2006", rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE z 1985 r., Nr L 370, s. 21), powoływanego jako: "rozporządzenie nr 3821/85", które zastąpione zostało rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L z dnia 28 lutego 2014 r. Nr 60, str.1), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 z późn. zm.) i ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494, z późn. zm.) oraz wydanych na podstawie powołanych aktów prawnych przepisów wykonawczych: rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE z 2010 r. Nr L 168, s. 16) i rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 z późn. zm.). Ponadto, wszystkie uchybienia zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli, do którego skarżący nie wniósł zastrzeżeń. Wskazał, że ustalenia organów co do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku dokonane zostały na podstawie odczytu danych z dokumentów dotyczących aktywności kierowców i Sąd je w pełni podzielił. Skarżący nie kwestionował ustaleń co do skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. To samo odnosiło się do nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, czy wykonania przewozu drogowego osób pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. W zakresie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy organ II instancji poczynił odmienne ustalenia co do dwóch kierowców i uchylił karę w wysokości 1000 zł uznając ją za nałożoną bezpodstawnie. Pozostałe kary słusznie uznał organ za uzasadnione. Sąd wskazał między innymi, że z danych dotyczących dni zarejestrowanej działalności kierowców: U. M., D. P., L. R., G. S. i A. T. oraz wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dat wczytywania danych z kart tych kierowców wynika, że obowiązek pobrania (wczytania) danych co najmniej raz na 28 dni nie został przez skarżącego dopełniony. Skarżący nie zakwestionował ani ustaleń organów co do dat wczytywania danych, ani sposobu obliczenia nieprzekraczalnego terminu pobrania danych i nie przedstawił dowodów mogących te ustalenia podważyć. Ponadto Sąd podkreślił, że obowiązek przedstawienia wykresówek lub danych z karty kierowcy obejmujących wszystkie dni aktywności danego kierowcy powinny być skarżącemu – jako profesjonaliści znany, a organ nie ma obowiązku pouczania go o tym. Sąd I instancji wskazał ponadto, że naruszenie polegające na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy dotyczy 20 kierowców. W protokole kontroli oraz decyzjach organów szczegółowo wskazano, o jakie okresy chodzi. Organ uznał, że przestawione dane nie są wiarygodne, bowiem nie zawierają pełnych i prawdziwych danych o aktywności kierowców na trasach międzynarodowych. Ustalenie to oparł organ na dokładnej analizie wykresówek i zaświadczeń wystawianych kierowcom w zestawieniu z długością trasy i czasem trwania przejazdów, wynikającym z udzielonych skarżącemu zezwoleń. Z protokołu kontroli wynika, że w czasie kontroli nie przedstawiono informacji, jakim środkiem transportu kierowcy przemieszczają się pomiędzy miejscami rozpoczęcia i zakończenia przewozów. Co prawda, w przypadku niektórych naruszeń zabrakło w decyzji określenia, że wyrysowana na wykresówce aktywność nie jest wiarygodna, niemniej jednak z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie kolejno wymienione okresy aktywności kierowców uznał organ za niewiarygodne. Sąd podkreślił, że stwierdzone przez organ naruszenia dotyczą 20 kierowców, wykonujących w okresie od [...] października do [...] listopada 2014 r. przewozy na różnych trasach. Opisanie wszystkich 176 naruszeń wymagało zatem dokonania pewnych skrótów i uogólnień, co nie zmieniło jednak istoty rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że wszystkie wskazane w decyzji organu II instancji naruszenia wymienione są w protokole kontroli, gdzie opisane są bardziej szczegółowo. Organy obu instancji uznały przedstawione dane za niewiarygodne w tej części, w której dotyczą one czasu przemieszczania się kierowców do miejsc rozpoczęcia jazdy oraz z miejsc ich zakończenia, ponieważ czas wynikający z przedstawionych przez skarżącego dokumentów jest zbyt krótki na pokonanie tak długich tras, jakie przemierzają kierowcy (skarżący wykonuje kursy m. in. do Włoch, Niemiec i Wielkiej Brytanii). Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie skarżącego, że przemieszczenia kierowców w celu podjęcia prowadzenia pojazdu odbywały się środkami komunikacji publicznej lub środkami komunikacji prywatnej nie zostały poparte dowodami. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący wzywany był do przedstawienia informacji, jakimi środkami komunikacji przemieszczali się kierowcy, jednak tego nie uczynił. Skarżący nie przedstawił żądanych informacji ani w toku postępowania, ani w skardze do sądu. Sąd dodał też, że dane z powoływanego przez skarżącego serwisu Google Maps nie mogą stanowić podstawy rozliczenia czasu pracy kierowcy, wykonującego regularne przewozy osób. W ocenie Sądu I instancji, organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności sprawy i nie zachodziła okoliczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony. Brak też było podstaw do zwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia podkreślając, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest organizacja pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w z w. z art 7, 8, 77 i 80 k.p.a, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja Głównego inspektora Transportu Drogowego oparta była na niekompletnym materiale dowodowym, a także nie zawierała wyjaśnienia podstaw, które legły u podstaw nałożonych przez organ sankcji oraz oparta była na domniemaniu zaistnienia naruszeń prawa przez Skarżącego w przypadku przewinień, do których organ, a w ślad za nim Sąd, nie odniósł się bezpośrednio; b) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 10 i 75 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ II instancji nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, które zostały złożone w toku prowadzonego postępowania w dniach 14 marca 2015 r., 2 kwietnia 2015 r. oraz 10 marca 2016 r.; c) art. 106 §3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów zgłoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu II instancji, mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a przy tym nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny nie rozpoznaje więc sprawy w jej całokształcie, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego. W tej sytuacji wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny. Odnosząc się więc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego w pierwszej kolejności należy wskazać, że chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli niezbędne jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości, to Sąd – w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. – może przeprowadzić na wniosek stron lub z urzędu dowód uzupełniający z dokumentów. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji odniósł się do dokumentów załączonych do skargi, chociażby stwierdzając, że sam fakt odbycia przez kierowców wymaganych na danym stanowisku szkoleń i zdobycia określonych uprawnień nie jest wystarczający do wykazania okoliczności uzasadniających zwolnienie podmiotu wykonującego przewóz z odpowiedzialności za popełnione naruszenia. Wyjaśnił też, dlaczego nie dopuścił dowodu z dokumentu przedstawiającego plan jazdy na trasach do Włoch i Anglii wyjaśniając, że skarżący nie wskazał, jakiego okresu i których kierowców przedstawiony plan dotyczy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skarżącego sprowadzają się przede wszystkim do polemiki z przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uwzględnienia go w zaskarżonej decyzji organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób obszerny i szczegółowy odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonując ich oceny, odniósł się tez do wyjaśnień skarżącego. Natomiast uznanie ich za niewystarczającego do obniżenia lub zwolnienia z nałożonej kary nie oznacza naruszenia przez ten Sąd wskazanych przez skarżącego przepisów. Wskazać przy tym należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania z organem i aktywności w wykazywaniu okoliczności, z których strona wywodzi skutki prawne. W czasie kontroli oraz w toku postępowania skarżący miał możliwość uzupełnienia dokumentacji oraz składania wyjaśnień, co też czynił. Jednakże, jak to podkreślił Sąd I instancji, zeznania kierowców, innych pracowników, czy też samego skarżącego, złożonych po upływie roku od stwierdzenia naruszeń, nie mogą ani zastąpić, ani też podważyć danych rejestrowanych na bieżąco na wykresówkach i kartach pracy. Jak zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli u przedsiębiorcy zatrudniającego w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio od 51 do 250 kierowców nie może przekroczyć 25 000 zł. Prawidłowo zatem organ obniżył karę za naruszenia określone w załączniku nr 3 lp. 6.3.9 do kwoty 25 000 zł. Aby zatem wykazać, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało wskazać takie naruszenia, które w sumie przekładałyby się na kwotę, po odjęciu której pozostałaby kwota kar pieniężnych niższa niż 25 000 zł. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na odpowiedzialność skarżącego, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący wykazał naruszenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak zauważył Sąd I instancji, opisanie wszystkich 176 naruszeń uzasadniało zastosowanie pewnych skrótów i uogólnień, które nie zmieniły istoty rozstrzygnięcia. Nie można tez zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, jakoby zasady wiedzy i doświadczenia życiowego przemawiałyby za uznaniem, że niemożliwe jest, aby do naruszeń dochodziło we wszystkich przejazdach, jakie skarżący prowadził. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że przedsiębiorca, jako profesjonalista prowadzący regularne przewozu, ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, żeby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów o czasie pracy. Skarżący zaś nie przedstawił żadnych dowodów organizacji pracy w przedsiębiorstwie Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.