I OW 126/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy C. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 29 maja 2018 r. Wójt Gminy P. wystąpił o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy C. w sprawie rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 4 stycznia 2018 r. J. K. zwrócił się do Wójta Gminy C. o skierowanie go do domu pomocy społecznej, który postanowieniem z 29 stycznia 2018 r. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał pismo Wójtowi Gminy P. Wójt Gminy P. ustalił, że wnioskodawca zamieszkuje obecnie w lokalach aktywizujących, prowadzonych przy Domu Seniora [...] w P. od 11 października 2017 r. Zdaniem Wójta lokal aktywizujący nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, w związku z czym przekazał przedmiotowy wniosek do rozpoznania Wójtowi Gminy Ch., na terenie której J. K. zamieszkiwał przez ostatnie cztery lata w S. Natomiast Wójt Gminy Ch. przekazał wniosek Wójtowi Gminy C., bowiem pobyt wnioskodawcy w S. miał charakter gościnny, zaś w gminie C. posiada on dom i jest tam zameldowany. Z kolei Wójt Gminy C. uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku, bowiem właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się od świadczenie, i przekazał sprawę Wójtowi Gminy P. Wójt wskazał, że faktyczne właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), lecz tą miejscowością nie jest gmina P. Na miejsce zamieszkania składają się: przebywanie fizyczne w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu, zaś tego drugiego elementu brakuje w niniejszej sprawie. Lokal aktywizujący przeznaczony jest do krótkotrwałych pobytów, w P. nie koncentrują się żadne aktywności życiowe wnioskodawcy, zaś jego pobyt spowodowany jest sytuacją zdrowotną i życiową. Wnioskodawca nie ma tu rodziny ani znajomych. J. K., w ocenie Wójta, należy uznać za osobę bezdomną. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy C. wskazał, że miejscem zamieszkania J. K. jest P., ponieważ obecnie przebywa tam faktycznie i dobrowolnie. Zamieszkuje w domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej na czas nieokreślony i tam koncentruje się jego aktywność życiowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy C., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności w okolicznościach niniejszej sprawy wykluczyć należy uznanie J. K. za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), "u.p.s.". W art. 6 pkt 8 ustawa ta definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z akt sprawy wynika bowiem, że J. K. zameldowany na pobyt stały w miejscowości J., gmina C., w której to znajduje się dom stanowiący współwłasność jego i jego żony. W miejscowości tej posiada również gospodarstwo rolne. Powyższych ustaleń nie zmienia fakt, że w wyniku nie do końca wyjaśnionych w sprawie okoliczności życiowych J. K. obecnie tam nie zamieszkuje. W dniu składania wniosku o skierowanie korzystał on z lokalu aktywizującego w domu seniora w P., na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej na czas nieokreślony. Zgodnie z powyższą umową lokal ten zaspakaja potrzeby mieszkaniowe mieszkańca, jednak z opisu wyposażenia lokalu oraz usług oferowanych w ramach umowy wynika, że nie ma ona charakteru umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz zgodnie z jej nazwą - umowy o korzystanie z lokalu, a więc zamieszkiwanie w nim ma charakter przejściowy. W ramach tej umowy mieszkaniec ma zapewniony pokój mieszkalny, całodzienne wyżywienie, pomoc w utrzymaniu czystości, dostęp do opieki zdrowotnej. Powyższe wskazuje, że pobyt J. K. w gminie P. przypomina pobyt w internacie lub w domu pomocy społecznej i związany jest z jego trudną sytuacją zdrowotną. Lokal, w którym przebywa wnioskodawca działa na zasadzie mieszkania chronionego, zaś obsługa domu jedynie pomaga mu w samodzielnie podejmowanych czynnościach życia codziennego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), właściwość miejscową gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa ta nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", należy zatem odnieść się w tej kwestii do wyjaśnienia ww. pojęcia zawartego w art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Biorąc pod uwagę powyższe za miejsce zamieszkania J. K. uznać należy gminę C., w której to posiada on dom, gospodarstwo rolne, rodzinę (mimo skomplikowanych relacji) i jest tam zameldowany na pobyt stały. Wszystkie istotne dla niego sprawy życiowe koncentrują się właśnie w tej gminie. Czasowa nieobecność w tejże, trwająca nawet latami, nie zmieniła powyższych faktów. Wprawdzie J. K. nie ma obecnie w gminie C., ale z akt sprawy wynika, że ma zamiar stale w niej przebywać. Uniemożliwia mu to sytuacja zdrowotna oraz nierozpoznany wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Jego faktyczny pobyt w gminie P. ma charakter przejściowy. Z powyższych względów uznać należało, że właściwym w sprawie jest Wójt Gminy C.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.