I OSK 1438/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech del. Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 562/06 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 562/06 oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] sierpnia 1973 r. znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w Sokółce orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w stanie wolnym od obciążeń opuszczonego przez A. P. gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,53 ha, położonego w obrębie wsi B. gminy K. powiatu sokólskiego, zapisanego w rejestrze gruntów pod numerem [...], składającego się z działek o numerach geodezyjnych [...],[...],[...] oraz [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż A. P. opuścił przedmiotowe gospodarstwo w 1967 r. wyjeżdżając do miejscowości K., nie pozostawiając nikogo z rodziny, jak też nie upoważniając nikogo z osób trzecich do jego prowadzenia. Grunty należące do tego gospodarstwa od 1967 r. nie są poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, a właściciel nie interesuje się ich zagospodarowaniem, co stwierdzono w trakcie postępowania (protokół z 29 czerwca 1973 r.). Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekło o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz na podstawie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie gospodarstw rolnych opuszczonych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). W dniu 30 stycznia 2004 r. W. P. - następca prawny A. P. zwrócił się do Wojewody Podlaskiego z żądaniem stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1973 r. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...], wydaną na skutek odwołania W. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] sierpnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sokółce z dnia [...] sierpnia 1973 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami, w tym w szczególności z § 1 ust. 1 powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r., zgodnie z którym opuszczone jest gospodarstwo nie zamieszkiwane przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców, które nie jest ani uprawiane w całości lub w większej części, ani poddawane zabiegom agrotechnicznym. Przesłanki te spełniało gospodarstwo A. P., co potwierdziły ustalenia opisane w protokole z dnia 29 czerwca 1973 r. Brak było podstaw do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podzielił również zarzutów podniesionych wobec uzasadnienia decyzji o przejęciu. Wskazał, iż w dacie jej wydania elementy struktury decyzji regulował art. 99 kpa, który nie precyzował tak jak obecny przepis art. 107 § 3 kpa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł W. P., podnosząc że decyzja wydana w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem była decyzją uznaniową, której ustawodawca postawił szczególne wymagania zapobiegające jej arbitralności. Skarżący podkreślił, iż wymagania te dotyczą w szczególności uzasadnienia faktycznego, w którym organ powinien szczegółowo uzasadnić okoliczność opuszczenia gospodarstwa i przedstawić argumenty przemawiające w niniejszym przypadku za przejęciem gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na powyższą decyzję, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. podzielił ustalenia faktyczne wskazane w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom odpowiada decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sokółce z dnia [...] sierpnia 1973 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. Ponadto w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż sąd kontroluje prawidłowość działalności organów administracji według stanu prawnego obowiązującego na datę ich wydania, a nie według oceny strony. Nie jest zatem słuszne stanowisko skarżącego, iż podstawą kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. powinna być regulacja art. 107 § 3 kpa. Przepis ten na datę wydawania decyzji miał zupełnie inną treść i nie dotyczył decyzji, a postanowienia. Konstrukcję decyzji regulował wówczas przepis art. 99 kpa, który nie precyzował, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego decyzji, tak jak czyni to obecnie powoływany art. 107 § 3 kpa. Przepis art. 99 kpa wymieniał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które takie uzasadnienie powinny zawierać. Uzasadnienie faktyczne decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r., nie dyskwalifikuje jej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Pozwala ono bowiem na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu, do których należą: 1) opuszczenie gospodarstwa rolnego (w znaczeniu wynikającym z przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych oraz fakt 2) braku zainteresowania gospodarstwem ze strony dotychczasowego właściciela. Za gospodarstwo opuszczone uważało się wówczas gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności na datę wydania decyzji niewątpliwie wynika z ocenianego uzasadnienia. Wskazano w nim, iż właściciel opuścił gospodarstwo w 1967 r., nie pozostawiając go pod niczyją pieczą. Ustalenia te oparto na oględzinach, z których spisano protokół. Data ich przeprowadzenia wskazuje na możliwość oceny stanu zagospodarowania, albowiem czerwiec (data sporządzenia protokołu) jest miesiącem, w którym rozpoczynają się intensywne prace polowe. Ich brak świadczył niewątpliwie o zaniedbaniu gruntów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez decyzję z [...] sierpnia 1973 r. przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiających zasadę ochrony własności i dziedziczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że przepisy te nie mogą być podstawą jej oceny. Przedmiot postępowania został ograniczony wyłącznie do sprawdzenia czy zachodzi jedna z kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a ponadto w dacie orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie obowiązywała. Podobnie jako nie mające wpływu na ocenę wskazanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa skład orzekający potraktował następujące po jej wydaniu zmiany własnościowe dotyczące poszczególnych działek wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego (o numerach 47, 77 i 130). Stanowią one konsekwencję przejęcia, a ich prawidłowość nie może być badana i podważana w tym postępowaniu. Również okoliczności sprzedaży przez gminę K. działki siedliskowej o numerze [...] są wtórne wobec ocenianej decyzji i nie mają na jej ważność żadnego wpływu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. P. Zaskarżając orzeczenie w całości, wnosił o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 ppsa poprzez: - ograniczenie przy rozpatrywaniu sprawy jedynie do kwestii podniesionych w zarzutach skargi oraz odpowiedzi na skargę; - polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, gdy decyzja zawierała wady, które winny skutkować uznaniem jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa; - polegające na niedostrzeżeniu, że organ administracji nie dokonał wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego czym naruszył art. 77 ust. 1 kpa; b) naruszenie art. 141 § 4 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez niedostrzeżenie, iż organ administracji nie zastosował art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa, sankcjonując sytuację, w której w obrocie prawnym funkcjonuje uznaniowa decyzja o przejęciu gospodarstwa wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez wyczerpującego uzasadnienia faktycznego; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Sąd nie stosuje przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2 i art. 22 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., podczas gdy oceniając zaskarżoną decyzję winien mieć na uwadze aktualnie obowiązujące zasady wynikające z Konstytucji i również w ich świetle rozważyć legalność kontrolowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów kasacji stwierdzić należy, że nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 134 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 kpa oraz art. 7 i 77 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku właściwie wskazał, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. [...] sierpnia 1973 r. składniki struktury decyzji administracyjnej określał art. 99 kpa. Przepis ten stanowił: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego (§ 1). Powołany przepis nie wskazywał zatem, tak jak to czyni obecnie art. 107 § 3 kpa, jakie konieczne elementy zawierać musi uzasadnienie decyzji. Określał on jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinny uzasadnienie zawierać. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że uzasadnienie podlegającej kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. odpowiada normom określonym w obowiązujących wówczas (na dzień jej wydania) przepisach. Uzasadnienie decyzji, choć zwięzłe spełnia przesłanki art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego podstawy kontroli nie mogły stanowić obowiązujące obecnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wyżej wskazano w postępowaniu nadzorczym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji podlegającej nadzorowi. Jako chybiony Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Powołany przepis określa wymogi odnoszące się do uzasadnienia wyroku, które winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku elementy takie zawiera. W szczególności wszystkie elementy stanu faktycznego zostały właściwie ustalone i ocenione przez Sąd. Zarzut niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego jest tym bardziej nieuzasadniony, iż W. P. nie kwestionował faktu opuszczenia gospodarstwa rolnego przez A. P. Ponadto, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Jak właściwie wskazano w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. w dacie wydania decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego Konstytucja ta nie obowiązywała. Wobec powyższego nieuzasadniona jest argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną odwołująca się do aktualnego systemu prawnego. Odwołanie się do norm Konstytucji z 1997 r. w celu oceny podejmowanych przez organ działań w 1973 r. stanowiłoby nadużycie wykładni systemowej. Nie można przy wykładni przepisów stosować aktualnie obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych, dotyczących ochrony prawa własności w sytuacji gdy Konstytucja ta nie obowiązywała, a kontekst politycznego ustroju państwa był inny. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.