II OSK 1790/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 148/10 w sprawie ze skargi "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz "D." Spółka Akcyjna z siedzibą w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 1790/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 148/10 po rozpatrzeniu skargi "D." Spółka Akcyjna w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, iż strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku biurowo-mieszkalnego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Ż. nr [...], działki ew. Nr [...],[...]/1 i [...]/2. W odwołaniu podniesiono, że projektowana inwestycja ma być lokalizowana w miejscu istniejącej sieci ciepłowniczej, co wymaga przebudowy tej sieci wraz ze zmianą technologii i rozwiązaniem przejścia sieci przez fundamenty projektowanego budynku. Brak na to zgody właściciela terenu wyklucza budowę na istniejącej sieci kanałowej. Wojewoda Łódzki orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego stwierdzając, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Natomiast kwestie dotyczące roszczeń właściciela sieci cieplnej i właściciela gruntu mogą być rozpoznawane przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że posiada prawo do działki, na której istnieje sieć ciepłownicza bez żadnych zobowiązań. Odwołująca się nie ma więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję podnosi się, że skarżąca posiada decyzję administracyjną zezwalającą na zajęcie nieruchomości, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, stanowiącą prawne ograniczenie w zagospodarowaniu tej nieruchomości, czego organ nie rozważył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna. Skoro odwołanie od decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę m. in. na działce, zajmowanej przez podmiot, który zajmuje się produkcją ciepła i energii elektrycznej w skojarzeniu oraz przesyłem i dystrybucją ciepła przez własną sieć ciepłowniczą na terenie, na którym znajduje się fragment sieci ciepłowniczej, a w szczególności urządzenie określone przez stronę skarżącą jako sieć rozdzielcza wody gorącej wniósł podmiot dysponujący tą siecią, z którą koliduje przedmiotowa inwestycja, to w ocenie Sądu I instancji ma on przymiot strony w postępowaniu, a zatem umorzenie postępowania odwoławczego było w niniejszej sprawie wadliwe. W sprawie należy sięgnąć też do regulacji Kodeksu cywilnego dotyczącej przedsiębiorstwa realizującego swoją działalność z wykorzystaniem sieci przesyłowej, jakim jest odwołująca się spółka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię w związku z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ polegające na przyjęciu przez Sąd poglądu, że skarżąca jest stroną postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną decyzja z dnia [...] października 1970 r. zezwalająca na przeprowadzenie kanału c. o. i ustalająca prawo wstępu do tych urządzeń w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją i eksploatacją "nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego" i nie daje skarżącej prawa do brania udziału w postępowaniu. Uznanie skarżącej Spółki za stronę postępowania narusza prawo materialne. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną Wojewody Łódzkiego podtrzymał zarzuty i wnioski tej skargi prezentując stanowisko, iż ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określił krąg podmiotów będących stroną w postępowaniu o wydanie decyzji pozwalającej na budowę, wskazując, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, do których to podmiotów nie należy wnosząca odwołanie Spółka, jako przedsiębiorstwo będące dysponentem sieci zrealizowanej na terenie, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając, że w sprawie nie jest sporne, iż użytkuje ona na danym terenie przesyłową sieć ciepłowniczą zrealizowaną w wyniku wydania decyzji o charakterze wywłaszczeniowym, na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, wprawdzie poprzedzających obecnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami, jednakże zachowującą nadal swoją aktualność, co czyni ją stroną w niniejszym postępowaniu niezależne od treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna Wojewody Łódzkiego została w istocie oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji poglądu, że skarżąca jest stroną postępowania, bowiem została wydana decyzja z dnia [...] października 1970 r. zezwalająca na przeprowadzenie kanału c. o. i ustalająca prawo wstępu do tych urządzeń w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją i eksploatacją, skoro skarżąca nie należy do tych podmiotów, które wymienia powyższy przepis jako uprawnione do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Jak z powyższego wynika, okoliczność że inwestycja polegająca na budowie sieci ciepłowniczej powstała w wyniku wydania decyzji, którą sam Wojewoda Łódzki traktuje jako decyzję "zezwalającą na przeprowadzenie" inwestycji a także "ustalającą prawo wstępu do tych urządzeń w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją i eksploatacją" nie jest w sprawie sporna. Decyzja z 1970 roku została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości jako uprawnienie dla określonego podmiotu /inwestora/ do wejścia na teren właściciela nieruchomości celem wykonania inwestycji liniowej /w tym przypadku polegającej na budowie sieci ciepłowniczej/. Regulację prawną upoważniająca do wydania takiej decyzji zawarto w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Celem tej regulacji a konkretnie wydania odpowiedniej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej zezwalającej na przeprowadzenie inwestycji liniowej jest umożliwienie inwestorowi zapewnienia dysponowania gruntem właściciela w takim przypadku, gdy tenże nie dozwoli na to dobrowolnie. Decyzja umożliwia przy tym nie tylko realizowanie inwestycji dając inwestorowi prawo do danego terenu wymagane prawem budowlanym, ale uprawnia inwestora /dysponenta zrealizowanej już inwestycji/ do wejścia na teren należący do innego właściciela, na którym inwestycja została zrealizowana, celem wykonywania tych czynności, które wiążą się z konserwacją i eksploatacją inwestycji, czyli zapewniają ciągłość jej użytkowania /korzystania z już zrealizowanej inwestycji/. Decyzja wydana na podstawie ustawy z 1958 roku już nie obowiązującej nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne, zaś problematyką wcześniej regulowaną tą ustawą zajmuje się obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm. /art. 124/. Nie można więc skutecznie twierdzić, że tylko właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości są stronami w sprawie o pozwolenie na budowę jak to stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wyłącza bowiem innych regulacji, które wskazują, że w sprawie może mieć interes prawny także inny podmiot, jak w niniejszej sprawie. Dokonując wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane, w tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można zapominać, że przepis ten nie może funkcjonować w oderwaniu od systemu prawnego. Jeżeli więc prawo własności jednego podmiotu zostało ograniczone drogą decyzji o charakterze wywłaszczeniowym w ten sposób, iż na nieruchomości jednego podmiotu inny podmiot został uprawniony do zrealizowania własnej inwestycji, ma prawo wykonywać wszystkie czynności, które wiążą się z użytkowaniem tej inwestycji bez określenia czasowego /jak długo może korzystać z tego prawa/, to w takim zakresie prawa właściciela nieruchomości doznają ograniczenia właśnie na rzecz tego podmiotu, który uzyskał swoje prawa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest nie tylko właściciel sąsiedniej nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale także, w zakresie w jakim tenże właściciel doznał wskazanych ograniczeń, także inny uprawniony czerpiący swe uprawnienia o charakterze rzeczowym z decyzji wywłaszczeniowej, zaś w niniejszej sprawie podmiotem tym jest strona skarżąca. Przepis art. 124 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. w rozdziale 4 pt. Wywłaszczanie nieruchomości, przy czym przez wywłaszczenie rozumie się nie tylko pozbawienie lecz także ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa ograniczonego na nieruchomości /art.112 ust. 3/ przewiduje możliwość ograniczenia w drodze decyzji właściwego organu, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych w tym przepisie inwestycji o charakterze liniowym /sieciowym/ pod warunkiem, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, przy czym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym a w razie jego braku, zgodnie z określoną w tym przepisie decyzją administracyjną. Właściciel lub użytkownik wieczysty jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii danej inwestycji objętej decyzją wydaną na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś obowiązek ten jest egzekwowany w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Ostateczna decyzja w omawianym zakresie stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej na wniosek właściwego organu, lub jednostki na której rzecz decyzja była wydana. Wprawdzie w piśmiennictwie prawniczym nie ma zgodności co do oceny charakteru prawnego ograniczenia ustalanego na podstawie art. 124 ww. ustawy zwłaszcza ze względu na to, iż rozszerzeniu uległ krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania w sprawie wprowadzenia określonego ograniczenia nie zmienia to jednak faktu, iż decyzja z art. 124 prowadzi do obciążenia nieruchomości, które charakterem odpowiada w istocie służebności gruntowej przesądzając o wzajemnej relacji obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i uprawnionego podmiotu z decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu - z drugiej strony. Obecnie wydawana decyzja odpowiada w swej istocie decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. Nr 30 ze zm./ uchylonej przepisem art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku, przy czym instytucja wywłaszczenia nieruchomości poprzez ograniczenie możliwości korzystania z niej przez właściciela lub użytkownika wieczystego nadal pozostała w takim jak poprzednio charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie zatem przyjął, że uprawniona w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę do korzystania z określonej nieruchomości, która pozostaje w obszarze oddziaływania, w zakresie wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej wprowadzającej ograniczenia obecnie odpowiadające zapisanym w art. 123 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, strona skarżąca powinna być traktowana jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie takiego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.