II OSK 1966/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 183/10 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1966/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał E. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w K. B., gmina Krokowa. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy przedmiotowej działki. W dniu 10 marca 2008 r. dokonano oględzin, podczas których stwierdzono wzniesienie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych. Następnie organ I instancji wezwał E. Z. do ustosunkowania się do załączonego protokołu oględzin z dnia 10 marca 2008 r. Właścicielka działki w piśmie z dnia 21 marca 2008 r. oświadczyła, że nie wnosi zastrzeżeń do treści protokołu. Jednocześnie przesłała kopię aktu notarialnego umowy sprzedaży przedmiotowej działki z dnia 9 sierpnia 2002 r. Organ I instancji uznał, że samowolna zabudowa na przedmiotowej działce została dokonana po dniu 9 sierpnia 2002 r. Następnie organ I instancji wydał w dniu 30 maja 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i jednocześnie nałożył na E. Z. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., następujących dokumentów: - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zobowiązana nie spełniła nałożonych na nią obowiązków, nakazano jej rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych Od powyższej decyzji E. Z. wniosła odwołanie, podnosząc, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem odwołującej się nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, który wydając rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do stwierdzenia faktu braku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa, obowiązującego w dacie wydawania decyzji, jak również braku posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest bowiem do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor nie miał takiego pozwolenia, organ był zobowiązany przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy. Z kolei niewykonanie obowiązków zawartych w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3, czyli nieuzupełnienie dokumentacji bądź nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, daje możliwość zastosowania przepisu art. 48 ust. 1, to jest wydania decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego bądź jego części. Ponieważ zobowiązana nie wykonała w terminie obowiązków określonych w postanowieniu PINB z dnia 30 maja 2008 r., decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów była uzasadniona. W skardze na decyzję ostateczną E. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: - art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki legalizacji samowoli budowlanej; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, przez co został naruszony słuszny interes strony, a także braku dostatecznego uzasadnienia przyjętych podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kontekście nieodniesienia się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń na temat legalizacji samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi podano między innymi, że w dniu 15 maja 2008 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Krokowa o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektów położonych na działce nr [...] w K. B. Urząd Gminy Krokowa zaniechał merytorycznego rozpoznania powyższego wniosku i pozostawił go bez rozpoznania z nieznanych przyczyn. Skarżąca podjęła więc wszelkie przewidziane przepisami prawa działania zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej. W skardze ponowione zostały argumenty odwołania, dotyczące wyłożenia w gminie projektu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa" i uwag do projektu zgłaszanych przez właścicieli działek położonych na terenach sąsiadujących z działką skarżącej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 27/06 (Dz.U. Nr 247, poz. 1844), nakładającym m.in. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu K. B. nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według treści powyższych przepisów, obowiązek rozbiórki w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, musi być poprzedzony oceną możliwości jego legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W niniejszej sprawie skarżąca z własnej woli odstąpiła od działań zmierzających do legalizacji, nieusuwając mimo wezwania Wójta gminy Krokowa, braków wniosku z dnia 15 maja 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czego skutkiem było pozostawienie przedmiotowego wniosku przez ten organ bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowe zatem było ustalenie i ocena organu odwoławczego co do niewykonania przez skarżącą warunku legalizacji samowoli budowlanej, jakim było w szczególności złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 30 maja 2008 r.). Nieuzasadniony zaś był pogląd wyrażony w skardze, że strona podjęła wszelkie przewidziane przepisami prawa działania zmierzające do zalegalizowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Odnosząc się do przywołania w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, Sąd I instancji zauważył, że stan prawny wywołany skutkiem tego wyroku (w którym uznano art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z art. 2 i art. 32 konstytucji RP oraz wskazano na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej) uwzględniony został w opisanym wyżej postanowieniu PINB z dnia 30 maja 2008 r. Z kolei w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane miał brzmienie wynikające ze zmiany tego przepisu, dokonanej nowelą z dnia 8 października 2008 r. (Dz.U. Nr 206, poz. 1287), obowiązującą od dnia 6 grudnia 2008 r. Zbędne było zatem powoływanie się na opisany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy organ wszczął prawidłowo postępowanie legalizacyjne uwzględniające treść tego wyroku, a strona z własnej woli zrezygnowała z ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził także, że bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, że w gminie Krokowa wszczęta została procedura planistyczna, będąca zaledwie na etapie opracowywania Studium. Rozpoczęcie procedury planistycznej nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, uzasadniającego jego zawieszenie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną złożyła E. Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu błędną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo budowlane, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że w świetle przesłanki określonej w tym przepisie nie było w niniejszej sprawie prawnych możliwości legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy skarżąca podjęła wszelkie działania przewidziane prawem zmierzające do ich zalegalizowania, a brak legalizacji tychże obiektów spowodowany był wyłącznie zaniechaniem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny I instancji. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że najistotniejszą wadą w przyjętej przez Sąd I instancji argumentacji jest pogląd o przyczynieniu się przez samą skarżącą do braku wszczęcia postępowania legalizacyjnego, którego skutkiem miało być wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów położonych na działce skarżącej. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę faktu, że obowiązek nałożony przez organ administracyjny na skarżącą (przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) był niemożliwy do spełnienia, zważywszy na cel jaki przyświecał złożonemu wnioskowi, tj. dopiero wydanie - na jego skutek - decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Tymczasem Wójt Gminy Krokowa, pozostawiając bez rozpoznania wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie wskazując przyczyn takiego rozstrzygnięcia, uniemożliwił skarżącej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony zamknął drogę do legalizacji obiektów budowlanych. Autor skargi kasacyjnej stwierdził zatem, że Sąd w zaskarżonym orzeczeniu dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez brak wzięcia pod uwagę możliwości skutecznego przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego, dotyczącego przedmiotowych obiektów budowlanych, co z kolei skutkować musi uznaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia za nieuprawnione. Dodatkowo podkreślono, że w dniu 17 lutego 2009 r., w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa", skarżąca zgłosiła swoje uwagi, wnosząc o przeznaczenie przedmiotowej działki pod zabudowę rekreacyjną. Uwagi takie zgłosiło również kilkadziesiąt innych osób, posiadających działki na terenach sąsiadujących z działką skarżącej, wobec czego za prawdopodobne uznać należy uwzględnienie rzeczonych uwag w tworzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa, a w konsekwencji przeprowadzenie stosownego postępowania legalizacyjnego przedmiotowych obiektów budowlanych, wzniesionych na działce należącej do skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie mógł bowiem przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl tego przepisu, uwzględniającego treść powoływanego w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r., P 37/06, Dz.U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (a więc prowadzona bez wymaganego pozwolenia) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ nakazuje wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W przepisie tym ustawodawca wyjaśnia, jak można ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – a więc musi być zgodna, w przypadku braku planu (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym niemniej w niniejszej sprawie organ nie dokonywał oceny, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b), lecz wezwał inwestora w trybie art. 48 ust. 3 do złożenia właśnie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (na którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego), a także innych dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 30 maja 2008 r. (również wyczerpująco opisanych w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Dokumenty te były niezbędne do ewentualnej legalizacji budowy, która bezspornie jest samowolą budowlaną. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wypełniła obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r. W myśl zaś art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W sytuacji zatem, gdy inwestor nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3, organ nadzoru budowlanego miał powinność wydania decyzji nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Autor skargi kasacyjnej upatruje jej zasadności w fakcie, że skarżąca bez swojej winy nie była w stanie dostarczyć wymaganych przez organ dokumentów, w tym między innymi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Złożyła bowiem do właściwego organu wniosek o wydanie takiej decyzji, który jednak z nieznanych jej przyczyn pozostawiony został bez rozpoznania. Należy więc podkreślić, że przyczyny takiej reakcji Wójta Gminy Krokowa na wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są jasne i przedstawione zostały stronie przez organ w piśmie informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Po złożeniu przez stronę owego wniosku organ uznał bowiem, że podanie nie czyni zadość wszystkim wymaganiom ustalonym przez przepisy prawa i wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia wskazanych braków, pouczając ją jednocześnie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem skarżąca, mimo posiadania wiedzy o konsekwencjach zaniechania ustosunkowania się do wezwania organu, nie usunęła braków, czego następstwem musiało być pozostawienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania. Warto również wskazać, że postępowanie Wójta Gminy Krokowa nie jest objęte granicami niniejszej sprawy, dotyczącej nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych i nie mogło być objęte kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Tym niemniej Sąd I instancji zwrócił skarżącej uwagę, że jeśli miała uzasadnione zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania, bądź jeśli uznała tę czynność za bezzasadną, mogła skorzystać z przysługujących jej środków prawnych i wnieść skargę na bezczynność Wójta Gminy Krokowa, polegającą na niezałatwieniu jej wniosku, mimo że spełniał wszystkie wymogi formalne. Z tych wszystkich względów powoływanie się obecnie na okoliczność, że skarżąca starała się wypełnić obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r., ale jej to uniemożliwiono, nie może mieć wpływu na pozytywną ocenę legalności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie na działce skarżącej. Zasadnie również Sąd I instancji odniósł się do podnoszonego w skardze, a obecnie powtórzonego w skardze kasacyjnej argumentu, że teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, objęty jest procedurą planistyczną, zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem procedura planistyczna znajduje się na etapie Studium, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma żadnej mocy wiążącej, to jasne jest, że jedynym aktem pozwalającym na ustalenie, czy samowolna budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, była ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, której skarżąca nie dostarczyła. Dodać warto, że organ wyznaczył stronie dostatecznie długi termin (do 31 grudnia 2008 r.) na wypełnienie nałożonych obowiązków, dający pełną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i na uzyskanie przez nią waloru ostateczności. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.