II OSK 1254/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/12 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. We wniosku z dnia 19 stycznia 2011 r. A. W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcyjny do produkcji rur z polipropylenu, przewidzianej do realizacji w R. przy ul. [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. W opisie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy wnioskodawca wskazał, że inwestycja obejmuje zmianę użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjny bez zmiany gabarytów budynku, wielkość produkcji około 1 tony tygodniowo oraz, że produkcja polega na zakupie gotowego polipropylenu w opakowaniach, przetworzeniu go na rury i sprzedaży. Precyzując wniosek w piśmie z dnia 16 lutego 2011 r. inwestor wyjaśnił, że inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego i zmianę funkcji budynku gospodarczego, który jest obecnie w trakcie budowy. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Wójt Gminy Kłomnice kolejnymi decyzjami z dnia [...] marca 2011 r., z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] lutego 2012 r. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego zmierzającego do utworzenia zakładu produkcji rur z polipropylenu. W uzasadnieniu tych decyzji organ pierwszej instancji powołując się na dołączone do nich wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (z ul. [...]) dominuje zabudowa zagrodowa, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi), kilka działek z istniejącą zabudową usługową i jedna działka nr [...] gdzie istnieje zabudowa produkcyjna (produkcja papieru toaletowego) funkcjonująca jako zabudowa równorzędna z istniejącą na tej działce zabudową mieszkaniową. Zabudowa ta (przeznaczona do prowadzenia produkcji) ma wymiary zbliżone do wymiarów budynku objętego wnioskiem i analogicznie, jak ma to miejsce w przypadku zabudowy wnioskowanej, jest to dawny budynek gospodarczy przekształcony na cele produkcyjne. Po uwzględnieniu zabudowy produkcyjnej istniejącej na działce ewidencyjnej nr [...] organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się działka dostępna z ul. [...] zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem i tym samym został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniach od tych decyzji K. Z. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości zarzucała, że brak jest podobieństwa planowanej inwestycji z produkcją papieru toaletowego prowadzoną na działce nr [...], w budynku byłej stodoły o dachu dwuspadowym. Objęte zamierzeniem inwestycyjnym budynki są zaś budynkami typowo przemysłowymi o płaskich dachach, ich architektura oraz parametry różnią się od zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazywała też na inną wielkość produkcji przemysłowej w tych obiektach. Nadto zarzuciła, że w decyzjach tych nie uwzględniono negatywnego wpływu planowanej produkcji na zdrowie osób mieszkających w pobliżu. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzjami z dnia [...] maja 2011 r., [...] października 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. uchylało powyższe decyzje Wójta Gminy Kłomnice i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniach tych decyzji organ odwoławczy nie podzielał stanowiska organu pierwszej instancji, że podstawą ustalenia warunków zabudowy może być sam fakt występowania w granicach obszaru analizowanego takiej samej co do projektowanej, funkcji zagospodarowania, jej niewielka uciążliwość oraz zbliżona skala produkcji. Poglądu tego nie można bowiem zdaniem SKO oprzeć na obowiązujących w tym zakresie przepisach, gdyż zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) nie dają podstaw do odstąpienia od analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy Kłomnice odmówił A. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] parterowego budynku gospodarczego oraz zmianie funkcji będącego w trakcie realizacji na działce nr [...] parterowego budynku gospodarczego w celu utworzenia zakładu produkcyjnego prowadzącego produkcję rur z polipropylenu, przewidzianej do realizacji na nieruchomości położonej przy ul. [...] 15 w miejscowości R.. W uzasadnieniu decyzji powołując się na zajmowane dotychczas w sprawie przez SKO stanowisko oraz na wyniki dokonanej analizy, stwierdził, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy o funkcji produkcyjnej o powierzchni zabudowy zbliżonej do powierzchni zabudowy objętych wnioskiem budynków wynoszącej łącznie ok. 347 m2. Zabudowa przeznaczona do produkcji na działce nr [...] posiada bowiem jedynie pow. 60 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpoznaniu odwołania A. W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy terenu dla określonej inwestycji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia podanych w tym przepisie warunków. Jak wynika z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustalenie tych warunków jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika zdaniem SKO, iż zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Również zdaniem organu odwoławczego wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dobre sąsiedztwo w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, w obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy o funkcji produkcyjnej o powierzchni zabudowy zbliżonej do powierzchni zabudowy obiektów objętych wnioskiem. Łączna powierzchnia zabudowy wskazana we wniosku wynosi bowiem ok. 347 m2. Natomiast zabudowa przeznaczona do produkcji na położonej w obszarze analizowanym działce nr [...] posiada pow. ok. 60 m2. Zdaniem Kolegium, uniemożliwia to pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, mimo spełnienia pozostałych warunków określonych w pkt 2-5 ust. 1 art. 61 ustawy. Skład orzekający Kolegium nie podzielił także zarzutu odwołania dotyczącego wadliwego przeprowadzenia analizy, a mianowicie w sposób, który nie uwzględnił faktycznie istniejącej zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem. W tym względzie organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że dobre sąsiedztwo analizuje się w odniesieniu do zabudowy na obszarze analizowanym, który wyznacza się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Nawet gdyby jednak, wbrew obowiązującym przepisom, uwzględnić zabudowę istniejącą na działkach wnioskodawcy, to nie byłoby podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, w sytuacji gdy na tych działkach usytuowane są jedynie budynki gospodarcze. W skardze do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję SKO w Częstochowie pełnomocnik A. W. wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne przyjęcie, iż w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla projektowanej zabudowy w zakresie czynników w tym przepisie wskazanym. Na obszarze tym istnieje bowiem zabudowa o funkcji produkcyjnej, a w obowiązujących przepisach brak jest unormowania, "które pozwoliłoby na ustalenie jaki stosunek porównywalnych inwestycji stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy". Wobec tego brak jest zdaniem autora skargi znaczącej dysproporcji pomiędzy zakładem produkcyjnym o powierzchni zabudowy 60 m2 oraz o powierzchni 140 m2 lub 207 m2. W odpowiedzi na skargę SKO w Częstochowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentowało, że na obszarze analizowanym nie występuje funkcja produkcyjna o zbliżonej powierzchni zabudowy. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko organów orzekających, że w sprawie odnośnie objętej wnioskiem o ustanowienie warunków zabudowy inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i to przede wszystkim z innego powodu niż podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji argumentował, że zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i § 3 rozporządzenia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady nawiązywać do tych wielkości. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nie uzasadnione. Przekroczenie to i jego wielkość powinno bowiem być uzasadnione istniejącym wokół działki objętej postępowaniem zagospodarowaniem terenu, jego szczególnymi cechami i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasadność takiego rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać przy tym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w jednoznaczny sposób z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Tego wymagania analizy opracowane w rozpatrywanej sprawie nie spełniają. Nie wynika z nich bowiem dlaczego obszar analizowany ma tak nieregularne kształty i dlaczego w kierunku zachodnim został on wyznaczony w odległości stanowiącej aż dziesięciokrotność szerokości frontu działek objętych postępowaniem. Nasuwa się zatem oczywisty wiosek, że uczyniono tak tylko dlatego, iż właśnie na samym obrzeżu tak wyznaczonego obszaru położona jest działka nr [...], na której jako jedynej w obszarze analizowanym występuje funkcja produkcyjna, tj. zgodna z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy. W konsekwencji przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego (np. stanowiącego pięciokrotność szerokości frontów działek objętych wnioskiem) nie znalazłaby się w nim żadna działka pozwalająca na ustalenie dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, już tylko z tego powodu odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji należało uznać za zasadną. Nie ma przy tym znaczenia akcentowana w skardze okoliczność, że w sprawie zaistniały pozostałe określone w art. 61 ust. 1 przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków. Wszystkie wymienione w tym przepisie warunki muszą być bowiem spełnione łącznie. Za dowolnym rozszerzeniem obszaru analizowanego nie może przemawiać też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potrzeba realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, która podlega przecież ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego. Rozszerzenia takiego nie może także usprawiedliwiać potrzeba różnorodnego zagospodarowania terenów wiejskich w zmieniających się warunkach gospodarczych. Sąd I instancji wywodził, że nawet gdyby jednak przyjąć, że działka nr [...], na której prowadzona jest produkcja papieru toaletowego znajduje się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym to i tak należałoby podzielić stanowisko SKO, że jej zabudowa nie dawałaby podstawy do ustalenia wnioskowanych warunków z uwagi na nieporównywalną wielkość obiektów na tej działce i działkach objętych wnioskiem – wykorzystywanych i przeznaczonych dla funkcji produkcyjnej. Jakkolwiek rację ma autor skargi, że obowiązujące przepisy kwestii tych proporcji nie regulują, to nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie ma ona znaczenia i tym samym nie może być brana pod uwagę. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji, w tym obiektu produkcyjnego nie może przesądzać sama przez się okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające takie funkcje. Przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m. in. np. wielkość i charakter projektowanego obiektu produkcyjnego jeżeli mogą one rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpływać w istotny sposób na ład przestrzenny danego terenu. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że inna jest skala produkcji w zakładzie o powierzchni zabudowy 60 m2 (w budynku parterowym) od skali w zakładzie o powierzchni zabudowy około 350 m2, a więc prawie sześciokrotnie większej. Trudno bowiem zakładać, że przeznaczając na potrzeby produkcyjne taką, a nie inną powierzchnię, inwestor nie będzie jej w dostateczny sposób wykorzystywał. Z wielkością produkcji wiążą się zaś inne czynniki wpływające na zagospodarowanie danego terenu m. in. zabezpieczenie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, wzmożony ruch pojazdów obsługujących zakład produkcyjny. Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że z uwagi na dużą dysproporcję gdy chodzi o istniejącą i projektowaną powierzchnię funkcji produkcyjnej, nie został spełniony wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg dobrego sąsiedztwa, gdy chodzi o kontynuację funkcji produkcyjnej i jej parametry. Jest przy tym oczywiste, w ocenie Sądu I instancji, że nie może być kwestionowane podobieństwo gdy chodzi o pozostałe czynniki przewidziane w tym przepisie w sytuacji gdy w sprawie nie chodzi o lokowanie nowych budynków ale o zmianę przeznaczenia budynku już istniejącego oraz budynku będącego w budowie. Zdaniem Sądu I instancji, gdy chodzi o kontynuację funkcji nie można podzielić stanowiska skarżącego, że budynki objęte postępowaniem powinny być traktowane oddzielnie w sytuacji gdy w świetle wniosku i pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów nie ulega wątpliwości, iż przylegają one do siebie i jako jeden obiekt miałyby być wykorzystywane jako jeden zakład produkcyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż nie zostały łącznie zachowane przesłanki określone w tym przepisie niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na obszarze znajduje się także zabudowa o funkcji produkcyjnej podobnych rozmiarów, a co za tym idzie nie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy zabudową działek sąsiednich, a nadto, że wydanie pozytywnej decyzji nie naruszałoby zasad dobrego sąsiedztwa, - naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej polegającej na przyjęciu, iż działania podejmowane przez organy w przedmiotowej sprawie nie naruszały przepisów prawa procesowego i materialnego oraz w sposób właściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do odmiennych wniosków, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że w sprawie nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności, a skupiono się jedynie na wielkości zabudowy i prawie sąsiedzkim, podczas gdy pozostałe przesłanki prawa materialnego zostały spełnione. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie analiza obszaru objętego wnioskiem pozwala na wydanie pozytywnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy. Nieuzasadnione są więc wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji skupił się na kontynuacji funkcji i cech zabudowy, nie biorąc pod rozwagę, że pozostałe przesłanki z tego przepisu zostały spełnione. Przesłanki te bowiem muszą zostać spełnione łącznie, a brak chociażby jednej z nich skutkuje niemożnością wydania pozytywnej decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Zasadnie więc w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na aspekcie ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa i tak jak w rozpoznawanej sprawie, ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powinno odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 103/10; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09; z dnia 3 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 134/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy lub zmiana użytkowania obiektu już istniejącego, jako uzupełnienie istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Wprawdzie – jak wyżej zaznaczono - obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc może być większy niż wskazane minimum, to jednak przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego". Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie doszło do zakreślenia obszaru analizowanego w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony okolicznościami sprawy. Podkreślić należy, iż powiększenie obszaru analizowanego i jego "rozciągnięcie" tak jak uczyniono to w sprawie, nie oznacza, że przedmiotowy obiekt budowlany uznany zostałby za spełniający wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Stwierdzić należy, iż na obszarze położonym w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje się zabudowa jednorodzinna oraz na działce nr [...] zabudowa przeznaczona do produkcji o powierzchni 60m². Obiekt ten jest zdecydowanie mniejszy od obiektu objętego wnioskiem o warunki zabudowy, którego powierzchnia ma wynosić 347 m2 .. Uwzględnienie obiektu na działce nr [...] nie może zatem skutkować uznaniem, że zostały spełnione warunki dobrego sąsiedztwa. Powyższe okoliczności przesądzają o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.