VIII SAB/Wa 52/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia 1. Zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania świadectwa pochodzenia lub postanowienia o odmowie jego wydania w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga M. S. sp. [...] w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] listopada 2020 r., M. S. sp. [...] w K. (dalej Skarżąca, Przedsiębiorca, Strona) wystąpiła do Prezesa URE za pośrednictwem odpowiedniego operatora systemu elektroenergetycznego o wydanie świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w ilości [...] MWh w okresie od dnia [...] października 2020 do dnia [...] października 2020 r. w instalacji odnawialnego źródła energii zlokalizowanej w miejscowości W.. Pismem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Prezes URE zawiadomił Przedsiębiorcę o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o wystąpieniu przesłanki, mogącej uzasadnić odmowę wydania świadectwa pochodzenia we wskazanym powyżej okresie wytworzenia energii elektrycznej tj. utratę przysługującego prawa do skorzystania z systemu wsparcia w postaci świadectw pochodzenia, o którym mowa w art. 44 ustawy OZE, wobec brzmienia art. 80 ust. 9 tej ustawy. Strona została również poinformowana o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w toku niniejszego postępowania dowodów, jak również o możliwości złożenia ewentualnych dodatkowych uwag i wyjaśnień, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym ani też nie wniosła uwag w inny sposób. Następnie Dyrektor Departamentu Źródeł Odnawialnych Urzędu Regulacji Energetyki, pismem z [...] maja 2021 r., znak[...], zwrócił się do Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zajęcie stanowiska w przedmiocie stosowania przepisów prawa z obszaru udzielania pomocy publicznej w ramach systemów wparcia wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii (k. [...]-[...] akt adm.). Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów udzielił odpowiedzi na skierowane do niego pismo w dniu [...] września 2021 r., (k. 93-94 akt adm.) W dniu [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Pismem z [...] września 2021 r. Prezes URE powiadomił Skarżącą o przyczynach braku rozstrzygnięcia postępowania wszczętego na wniosek Przedsiębiorcy. Następnie pismem z [...] października 2021 r., znak: [...], Prezes URE ponownie zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o wystąpieniu przesłanek, mogących uzasadnić odmowę wydania świadectwa pochodzenia we wskazanym powyżej okresie wytworzenia energii elektrycznej tj. utratę przysługującego prawa do skorzystania z systemu wsparcia w postaci świadectw pochodzenia, o którym mowa w art. 44 ustawy OZE , wobec brzmienia art 80 ust 9 tej ustawy oraz fakt, że energia elektryczna, objęta treścią wniosku Przedsiębiorcy o wydanie świadectwa pochodzenia, została wytworzona po upływie, określonego w art 44 ust 5 ww. ustawy, okresu kolejnych 15 lat, przez który przysługuje świadectwo pochodzenia, liczonego od dnia wytworzenia po raz pierwszy tej energii, potwierdzonego wydanym świadectwem pochodzenia. Pismem z [...] września 2021 r. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. W powołanej skardze na bezczynność Prezesa URE w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w ilości [...] MWh w okresie do dnia [...] października 2020 do dnia [...] października 2020 r. w instalacji odnawialnego źródła energii zlokalizowanej w miejscowości W., Skarżąca zarzuciła Prezesowi URE naruszenie: - art. 46 ust.2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: oze) w zw. z art. 35 § 1 i § 4 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 735 dalej jako: k.p.a.). Powołując się na art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania świadectwa pochodzenia lub postanowienia o odmowie jego wydania w terminie 14 dni od daty od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o obciążenie Organu kosztami postępowania na jej rzecz, powołując się na art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wywiodła, iż Prezes URE nie wydał świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii lub postanowienia o odmowie jego wydania, chociaż upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 46 ust.2 ustawy o oze oraz 35 § 1-3 k.p.a. Ponadto w ocenie Strony, Organ nie tylko nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, lecz także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Również Organ nie zrealizował przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. W dalszej części uzasadnienia Skarżąca odniosła się do złożonego ponaglenia oraz zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując na złożoność i wielowątkowość postępowania w sprawie oraz zaznaczając, że sprawa jest precedensowa i bardzo skomplikowana pod względem faktycznym i prawnym. W obszernych wywodach Prezes URE przedstawił swoje stanowisko. Końcowo podał, że długi okres rozpatrywania wniosku Skarżącego nie wynika z lekceważącego podejścia organu, lecz obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie. Organ proceduje rzetelnie merytorycznie, jednak kolejki w obsłudze wniosków w opisanych warunkach są nieuniknione, co oznacza, iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa. Obecna sytuacja epidemiczna w kraju, również stanowi utrudnienie w bieżącym funkcjonowaniu Urzędu Regulacji Energetyki. Od ponad półtora roku Urząd funkcjonuje w systemie rotacyjnym z wykorzystaniem pracy zdalnej pracowników, jednakże mimo tych trudności, zachowana jest ciągłość w bieżącej działalności Urzędu, a tym samym rozpatrywanie procedowanych spraw oraz wydawanie świadectw pochodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy także zaznaczyć, że skarga na bezczynność Prezesa URE, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie Skarżąca uczyniła bezczynność Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2020 r., o wydanie Świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w ilości [...] MWh w okresie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. w instalacji odnawialnego źródła energii zlokalizowanej w miejscowości W.. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy, należy zauważyć, że Skarżąca przed zgłoszeniem skargi na bezczynność wypełniła ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedziła ją złożonym do Prezesa URE ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw, z art. 37 k.p.a.). Zaznaczenia wymaga także, że o ile bezczynność Prezesa URE, jako organu administracji publicznej (art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 755) w zw. z art. 5 § 2 ust. 3 k.p.a.) w niepodejmowaniu działań w ramach swoich kompetencji podlega kontroli sądów administracyjnych, o tyle już legalność podjętych działań - w tym przypadku materia wydawania/odmowy wydawania świadectw efektywności energetycznej, została powierzona sądowi powszechnemu - Sądowi Okręgowemu w W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest zatem wyłącznie do zbadania czy zarzucana Prezesowi URE bezczynność obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej bezczynności. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie (działanie, do którego był zobowiązany) i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (zob. przykładowo wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r, I OSK 490/15 i z 28 października 2016 r, I FSK 277/15 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; dalej: CBOSA). Istotą skargi na bezczynność organu jest bowiem doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (zob. przykładowo wyrok NSA z 10 marca 2015 r. II FSK 344/13, CBOSA, z 26 września 2018 r. I FSK 1501/18, LEX nr 2551415). Zatem badając skargę powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie podzielił wszystkich wniosków skargi. Przy ocenie zasadności skargi decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Materia, w której Skarżąca zarzuca Prezesowi URE bezczynność, uregulowana jest w art. 46 ust. 2 oze, który przewiduje, że Prezes URE wydaje świadectwo pochodzenia, w terminie 45 dni od dnia przekazania przez operatora systemu elektroenergetycznego kompletnego wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia. Przepis ten jest czytelny, jasny, nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prezes URE ma ustawowy, czterdziestopięciodniowy termin na wydanie, bądź odmowę wydania Świadectwa. Wskutek upływu przewidzianego w art. 46 ust. 2 oze, terminu, organ obowiązany był bowiem, bądź wydać Świadectwo, bądź odmówić jego wydania, bądź też powiadomić Skarżącą o przedłużeniu rozpoznania sprawy, z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazaniem terminu zakończenia sprawy. Brak jakichkolwiek ze wskazanych działań, po części usprawiedliwiony okolicznościami podniesionymi w odpowiedzi na skargę, nie może jednak dowodzić, że organ w zwłoce nie pozostawał. Prezes URE, jako organ administracji publicznej, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, skonkretyzowane następnie w dalszych kodeksowych normach, a także niejednokrotnie w prawie materialnym wymagają, aby dział on szybko oraz należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktyczno - prawnych postępowania. Brak stosownych działań organu w niniejszym postępowaniu - nie pozostawia wątpliwości, że Prezes URE dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Wskazać tu należy, że w okresie od dnia złożenia wniosku tj. [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2021 r., kiedy to wystosował zawiadomienie do Strony – nie były podejmowane żadne czynności, zaś drugim okresem jest okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] maja 2021 r., kiedy to Organ zwrócił się z pismem do Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zajęcie stanowiska w sprawie. W całym okresie prowadzonego postępowania Organ nie zawiadomił Strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku do czego był zobowiązany na podstawie przepisów k.p.a. Zatem zarzut bezczynności Organu okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Nadto stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w §1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) stwierdził, że Prezes URE, dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, oraz że bezczynność Prezesa URE nie ma postaci kwalifikowanej, gdyż nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Sąd zobowiązał jednocześnie Prezesa URE do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej jak w pkt 1 wyroku, co jest zgodne z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że sąd administracyjny ocenia skargę na moment jej wniesienia, z jednoczesnym uwzględnieniem nie tylko momentu żądania, w rozpoznaniu którego bezczynność została zarzucona, ale także mając na uwadze wszelkie okoliczności zaistniałe od zgłoszenia żądania do chwili orzekania. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a co najistotniejsze - rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 września 2018 r. o sygn.. akt : III SAB/Wr 34/18 LEX nr 2554772). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Prezesa URE nie wynikała z niewłaściwego potraktowania wniosku Skarżącej, lecz jest skutkiem wykładni prawa, trudności sprawy, która jest precedensowa, o czym organ poinformował Skarżącą w odpowiedzi na skargę. Za obiektywną należy także uznać wskazaną w odpowiedzi na skargę przez organ okoliczność, że prowadzenie postępowania o wydanie świadectw pochodzenia ma charakter sprawy o skomplikowanym charakterze. Proces wydawania świadectw pochodzenia musi być w pełni kontrolowany przez organ i nie może być przypadkowy. Nie bez znaczenia dla charakteru stwierdzonej w tej sprawie bezczynności organu ma także fakt obecnej sytuacji epidemicznej w kraju, co stanowi utrudnienie w bieżącym funkcjonowaniu Urzędu Regulacji Energetyki, a także system rotacyjny z wykorzystaniem pracy zdalnej pracowników. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.