VI SA/Wa 2073/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 r.; 2. Zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "organ", "GDDKiA"), działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 19 maja 2020 r. P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] maja 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Strony z 24 marca 2020 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia Ø63PE wraz z przyłączem Ø25PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości H., p.o. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał ww. decyzję z [...] maja 2020 r., o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację ww. sieci gazowej. Po rozpoznaniu wniosku Strony z 19 maja 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że ulica [...] w miejscowości [...] jest częścią drogi krajowej nr [...] położoną między [...] a [...], która biegnie m.in. od [...], przez [...], [...],[...],[...],[...] po [...]. Zgodnie z zarządzeniem GDDKiA nr 7 z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga ta na przedmiotowym odcinku "[...] (węzeł "[...]")" została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "[...] – [...] " średni dobowy ruch pojazdów silnikowych wynosi 8707 poj./dobę, co wskazuje, że natężenie ruchu pojazdów na tym odcinku drogi jest bardzo duże, zatem jakiekolwiek nawet czasowe utrudnienia na drodze stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że analiza otoczenia drogi krajowej nr [...] dokonana na podstawie załączonego do wniosku z 24 marca 2020 r. projektu zagospodarowania terenu sieci gazowej w skali 1:500 wskazuje, że planowana sieć gazowa średniego ciśnienia będzie usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wzdłuż tej drogi w terenie zielonym, w odległości 1,0 - 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, co w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu wraz z wymaganą przepisami szerokością strefy kontrolowanej dla gazociągu uniemożliwi wykonywanie zadań własnych zarządu drogi. Organ wskazał, że zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość przebudowy lub remontu drogi, w tym urządzeń odwadniających drogi. Organ ponadto zauważył, że stosownie do § 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie oraz nie należy podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zatem zlokalizowanie strefy kontrolowanej, która mogłaby obejmować koronę drogi, może doprowadzić do sytuacji w której zarządca drogi zobowiązany do wykonywania ustawowych zadań w zakresie ochrony i utrzymania drogi krajowej, będzie zmuszony do ograniczenia tych działań, ze względu na wymagania stawiane infrastrukturze. Na powyższe organ nie może dopuścić mając na względzie interes publiczny, artykułowany jako bezpieczeństwo w ruchu drogowym. GDDKiA wskazał dodatkowo, że zgodnie z § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia, jeżeli w planach uzbrojenia podziemnego nie przewidziano stref kontrolowanych dla gazociągów budowanych w pasach drogowych na terenach miejskich i wiejskich, lokalizację strefy kontrolowanej należy ustalić w dokumentacji projektowej gazociągu, po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Natomiast w aktach sprawy brak jest w ogóle opisu czy też rysunku strefy kontrolowanej. Dlatego też zarządca drogi nie może w sposób jednoznaczny ustalić stanu faktycznego, który to stan mógłby być poddany subsumpcji przez konkretną normę prawną. Organ podkreślił, że lokalizacja planowanej sieci gazowej została zaprojektowana odcinkowo w skarpie drogi krajowej zlokalizowanej na działce ew. nr [...]. Organ powołując się na treść art. 39 ust. 1 pkt 7 u.t.d., wskazał, że lokalizacja projektowanej sieci gazowej w skarpie drogi krajowej na tym odcinku powodowałaby ryzyko uszkodzenia skarpy oraz naruszałoby jej stateczność, co na gruncie ww. przepisu prawa jest zabronione. Ponadto, w ocenie organu może zachodzić ryzyko wystąpienia niekontrolowanego osuwania, osiadania i uskoków skarpy w rejonie drogi krajowej. Nie bez znaczenia jest również, zdaniem organu to, że ewentualne prace wykonawcze oraz usuwanie ewentualnych awarii będzie wymagało ingerencji w elementy zagospodarowania pasa drogowego, jakim jest zjazd z drogi krajowej. Tak więc, przedmiotowa inwestycja może spowodować trwałe uszkodzenia elementów zagospodarowania pasa drogowego, a naruszenie elementów technicznych drogi (m.in. znaków drogowych) zdaniem organu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odnosząc się do znajdującej się we wniosku z 19 maja 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji Strony dotyczącej lokalizacji projektowanego gazociągu w terenie zielonym, w sposób nienaruszający konstrukcji istniejących ciągów pieszych oraz nie powodując ograniczeń widoczności oraz zagrożenia na drodze, organ podkreślił, że proponowana lokalizacja sieci gazowej została zaprojektowana bez uwzględnienia ustawowej przesłanki dotyczącej ochrony drogi publicznej, w tym projektowanej lokalizacji planowanej sieci gazowej odcinkowo w skarpie drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że stosownie do § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie sprawie warunków technicznych dróg"), budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Zatem, zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Mając na względzie powyższe organ wskazał, że planowana sieć gazowa średniego ciśnienia będzie usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej nr 46 wzdłuż tej drogi w terenie zielonym, w odległości 1,0 - 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, co może ograniczać możliwość ewentualnej przebudowy albo remontu drogi. Organ stwierdził, że wyżej przedstawione okoliczności, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i naruszenie przepisów odrębnych uprawniają go zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości H., czego nie może zmienić argumentacja Strony zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego są bowiem dla zarządcy drogi sprawą priorytetową. Organ wskazał również na inne możliwości prawne lokalizacji sieci gazowej poza granicami pasa drogowego odwołując się do art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), jak również do instytucji służebności przesyłu uregulowanej w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję GDDKiA z [...] lipca 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji, 2) art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, który nakazuje organowi podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, 3) art. 75 w zw. z art. 78 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie dopuszczenie dowodów przedstawionych przez Stronę, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 77 K.p.a. 4) art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez niewykonanie dyrektywy wynikającej z tych przepisów (przekroczenie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak możliwości wypowiedzenia się strony), 5) art 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu obydwóch decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez Stronę. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w uzasadnieniach decyzji trudno doszukać się wskazania przyczyn zmniejszenia wartości użytkowej drogi w wyniku lokalizacji gazociągu w pasie drogowym. Zarzut naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest hipotetyczny. Inwestor wskazywał, że roboty budowlane będą krótkotrwałe (kilka dni) i przeprowadzone będą przez profesjonalnego Wykonawcę z zachowaniem wszelkich środków bezpieczeństwa. Co ważne w tej sprawie, planowana inwestycja ma za zadanie położenie sieci gazowniczej w miejscowości położonej w województwie [...] zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Skarżąca spółka jest przedsiębiorstwem, którego jednym z obowiązków jest zaopatrywanie ludności w gaz. Organ powinien zatem uwzględnić, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a jej realizacja nie stanowi zabezpieczenia jedynie partykularnych interesów Spółki. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ GDDKiA wydając decyzje obu instancji w niniejszej sprawie dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie miedzy innymi linii gazowej spowodowałoby: - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, - naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub - miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11). Organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 rozporządzenia sprawie warunków technicznych dróg. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi (powyżej ośmiu tysięcy siedmiuset pojazdów na dobę). Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi. W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń. Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację Skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu oraz czasu niezbędnego do ich wykonania. Z wyjaśnień Skarżącej wynika, że spowodowana umieszczeniem linii gazowej interwencja w funkcjonowanie pasa drogowego, będzie miała ograniczony charakter czasowy (realizacja ma nie przekroczyć kilku dni) a odpowiednie zabezpieczenie prac ograniczy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego do minimum. Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu, w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez Skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń Strony odnośnie charakteru i okresu prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej. Nie jest więc wiadomym, czy istotnie zakres prac pozwoliłby na zamknięcie ich w dość krótkim horyzoncie czasowym (jak wskazuje Spółka) a także, jak dalece wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na drodze, w sytuacji, w której prace miałaby miejsce w obszarze terenu zielonego wzdłuż drogi krajowe nr [...], w skarpie tej drogi z dwukrotnym podziemnym przekroczeniem pasa drogowego. Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia Strony odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełniają wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, co oznacza, że są tym samym dotknięte naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a u.d.p., to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 u.d.p., zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego (i niewątpliwe krótkotrwałego) charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji, czy wymiany. Organ nie ustalił przy tym, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi. Organ powołując się na § 140 ust. 6 rozporządzenia sprawie warunków technicznych dróg, wskazuje, że umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby możliwość jej przebudowy. Organ jednakże w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnia. Nie jest więc wiadomym, czy aktualnie jest planowana przebudowa drogi krajowej nr [...] na relewantnym odcinku, czy też taka przebudowa ujęta jest w dalszej perspektywie (z uwagi chociażby na stan drogi), jak też, na czym miałaby ona polegać (poszerzenie drogi, infrastruktura pieszo-rowerowa, ekrany akustyczne). Ogólne odwołanie się przez GDDKiA do potencjalnej możliwości przebudowy w przyszłości drogi, jako przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, w istocie prowadziłoby do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a u.d.p. Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów. Nie sposób zgodzić się także z organem, że w przedmiotowej sprawie, za odmową uwzględnienia wniosku Strony przemawia brak spełnienia wymogu odpowiedniej odległości planowanej linii od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Winna ona wynosić w przedmiotowej sprawie co najmniej 10 metrów, jednakże z brzmienia art. 43 ust. 2 u.d.p. wprost wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Na tą też przesłankę powoływała się Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ jednakże nie wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do argumentacji Strony i dlaczego konieczności dostarczenia gazu do nowych odbiorców nie można uznać, w realiach tej konkretnej sprawy, za wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza lokalizację usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z tabeli umieszczonej w ust. 1, a Strona przywołuje argumentację, przemawiającą, jej zdaniem, za zastosowaniem wspomnianego wyłączenia w danej sprawie, to obowiązkiem organu jest do tego typu argumentacji się odnieść. W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, jakie motywy stały za brakiem przychylenia się przez GDDKiA do stanowiska Spółki. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko Skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Obowiązku tego nie niweluje bynajmniej podnoszona przez GDDKiA w odpowiedzi na skargę okoliczność, że jest on organem specjalistycznym w przedmiocie oceny możliwości lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu, nietrafne jest natomiast powoływanie się przez GDDKiA na przepis art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., jako uzasadnienie odmowy zlokalizowania linii gazowej przez spółkę na odcinku objętym wnioskiem z 24 marca 2020 r. Istotnie w myśl art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. Zakaz ten stanowi jednakże wykroczenie określone w art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 roku, poz. 821 ze zm.) i sankcjonowany jest grzywną do 1000 zł lub karą nagany. Nie można natomiast racjonalnie przyjąć, że Strona dopuściłaby się naruszenia zakazu z art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p., gdy w ramach uzyskanego zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, wykonywałaby prace w obszarze pasa drogowego. Oczywistym jest, że prace dokonywane w pasie drogowym wskutek stosownego zezwolenia zarządcy drogi nie stanowią naruszenia zakazu ujętego w art. 39 ust. 1 pkt 7 u.d.p. Przypomnieć jeszcze raz należy, że to zarządca drogi, w myśl art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Jeżeli więc postulowane prace wymagałyby ingerencji w strukturę pasa drogowego, to zarządca zobowiązany będzie do odpowiedniego wskazania w zezwoleniu warunków przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego. Podkreślenia również wymaga, że w świetle treści art. 39 ust. 3 u.d.p., podstawy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym, nie mogą stanowić inne możliwości prawne pozwalające na lokalizację sieci gazowej poza granicami pasa drogowego wynikające z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy z art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (instytucji służebności przesyłu). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.