IV SA/Wr 296/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w formie przyznania tymczasowego miejsca w schronisku dla osób bezdomnych oraz ustalenia odpłatności za pobyt w tej placówce uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 48, art. 48a ust. 1-2a, art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) oraz § 4, § 5 i § 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz z schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi - po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]), orzekającą o udzieleniu skarżącemu A. B. pomocy w formie tymczasowego miejsca w schronisku dla osób bezdomnych, prowadzonym przez A w J. w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. oraz ustalającą odpłatność za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych w kwocie 384 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ odwoławczy między innymi przytoczył, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta w ponowionym postępowaniu z powodu uchylenia przez SKO poprzednio wydanej przez Prezydenta decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W swym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji wskazał, że dochód skarżącego wynosi 732,42 zł miesięcznie, co stanowi 104,48% ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Na zasadzie § 4 opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej ustalono, że skoro dochód osoby bezdomnej mieści się w granicach powyżej 100% do 125% kryterium dochodowego, osoba ta ponosi miesięczną odpłatność za pobyt w schronisku dla bezdomnych w wysokości 40% miesięcznego kosztu pobytu w schronisku. A ponieważ miesięczny koszt pobytu wynosi 960 zł, to odpłatność wnioskodawcy ustalono w wysokości 384 zł miesięcznie. Różnica między dochodem skarżącego, a ustaloną odpłatnością to kwota 348,42 zł, pozostająca do wyłącznej dyspozycji skarżącego, z której to kwoty skarżący może zabezpieczyć swoje dodatkowe potrzeby. Ustalając odpłatność strony organ pierwszej instancji brał pod uwagę także sytuację osób z takim samym dochodem jak skarżący, a kierowanych do domów pomocy społecznej, gdzie ich opłata za pobyt, wyżywienie i usługi danego domu pomocy społecznej, to 70% z dochodu w wysokości 732,42 zł co stanowi 512,69 zł. Do dyspozycji takiej osoby pozostaje zatem jedynie 219,73 zł. Dlatego w ramach zasady równego traktowania strony przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron oraz elementarnej sprawiedliwości społecznej, organ ten postanowił, że osoby kierowane do schronisk dla osób bezdomnych, których dochód mieści się w granicy powyżej 100 % do 125 % kryterium dochodowego, mają ustaloną odpłatność w wysokości 384,00 zł miesięcznie. Ponadto organ poinformował, że na dziesięć wydanych decyzji, tylko jedna z nich ma ustaloną odpłatność w kwocie 153,60 zł (tj. 16 % kwoty kosztu pobytu w schronisku, wynoszącej 960 zł), a dziewięć z tych decyzji ustala odpłatność w wysokości 384 zł, co świadczy o indywidualnym podejściu przy ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w ramach uznania administracyjnego przed wydaniem decyzji. Skarżący złożył odwołanie nie godząc się z ustaloną kwotą odpłatności i wniósł o jej ustalenie na poziomie 10% kosztów pobytu w schronisku. Kolegium, rozpoznając odwołanie przytoczyło podstawy prawne wydanej decyzji w sprawie, podkreślając między innymi, że ustalenie dochodu i kryterium dochodowego opiera się na przepisach art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Ustawodawca nie określił stawek za pobyt w schronisku dla bezdomnych, pozostawiając to w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określa, że opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Ustęp 5 tego przepisu upoważnia rady powiatu lub rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, w zakresie zadań własnych, szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (jakimi są schroniska dla bezdomnych) i mieszkaniach chronionych. Na podstawie i w granicach tego upoważnienia Rada Miasta J. podjęła w dniu [...] października 2018 r. powołaną wyżej uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (Dz. Urz. poz. 5572 z 2018 r.). Zgodnie z § 4 uchwały, procentowa wysokość odpłatności za pobyt w całodobowym ośrodku wsparcia dla osoby samotnie gospodarującej, której dochód jest powyżej kryterium dochodowego w przedziale 100-125%, wynosi 40% w odniesieniu do miesięcznego kosztu pobytu w schronisku. Natomiast zgodnie z zapisami § 6 uchwały, na rok 2019 miesięczną odpłatność za pobyt o w schronisku dla osób bezdomnych ustalono w wysokości 960 zł. Następnie Kolegium stwierdziło, że ustalony w toku postępowania dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o umieszczenie w schronisku dla bezdomnych wyniósł 732,42 zł (na który złożył się zasiłek stały w kwocie 548,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł). Tym samym dochód ten przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 701 zł zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W związku z tym, skoro dochód stanowi 104,48% kryterium dochodowego, a więc znajduje się w przedziale 100-125%, należało ustalić odpłatność za pobyt strony w schronisku w wysokości 40 % kosztu pobytu, co daje kwotę 384,00 zł miesięcznie. Kolegium oceniło jednocześnie, że organ pierwszej instancji wyjaśnił w zaskarżonej decyzji sposób indywidualnego rozpatrzenia sprawy poprzez odniesienie się do wysokości dochodu skarżącego, jego wydatków, a także wysokości kwoty pozostającej do dyspozycji, przy wskazaniu na sytuacje innych podopiecznych z takim samym dochodem. Jak dalej stwierdzono - Kolegium nie widzi w chwili obecnej podstaw do zakwestionowania tego podejścia w korelacji z innymi wydawanymi decyzjami i kwotami orzekanymi jako odpłatność za pobyt w domach pomocy społecznej i schroniskach. W szczególności, mając świadomość trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, Kolegium nie znalazło jednak podstaw aby dokonać pomniejszenia dochodu, a tym samym kwoty ustalonej odpłatności poniżej 40% kosztów, z uwagi na argumentację skarżącego na temat ponoszonych wydatków oraz konieczności odkładania przez niego na nowy skuter elektryczny. Obowiązujące, wskazane powyżej przepisy ustawy, precyzyjnie podają bowiem katalog pomniejszeń dochodu, a wnioskowane przez skarżącego pozycje w tym katalogu nie znajdują się. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części opłat za schronisko i domagając się ustalenia opłaty za pobyt w schronisku w wysokości 10% kosztów miesięcznych zarzucił brak rzetelnego i indywidualnego podejścia w sprawie. Skarżący podkreślił, że jego dochód mieści się w wymaganym przedziale 100%-125%, tzn. stanowi zaledwie 104,48% ustawowego kryterium dochodowego. Jak argumentował - organy ustaliły w jego przypadku miesięczną opłatę na poziomie 40%, ale wyraził wątpliwość, jaka w takim razie byłaby płatność, gdyby procentowo dochód bezdomnego mieścił się w górnej granicy - na przykład wynosił 124,5%, skoro uchwała Rady Miejskiej dla dochodu we wskazanym przedziale procentowym przewiduje wysokość opłaty na poziomie 10%-40%. Zdaniem skarżącego organy nie uwzględniły zatem możliwości obniżenia opłaty poprzez pryzmat indywidualnych potrzeb zainteresowanego. W zakresie zaś porównania z opłatami ponoszonymi przez pensjonariuszy domów pomocy społecznej, które są wyższe, skarżący zauważył, że warunki zamieszkania w tych placówkach są nieporównywalne ze schroniskami dla bezdomnych. Zarzucił, że opisany przez organy przypadek wydania jednej tylko decyzji ustalającej opłatę w wysokości 16% kosztów pobytu dotyczy świadczenia emerytalnego z wysokim zadłużeniem komorniczym wobec czego zachodzi brak podobieństwa z jego sytuacją. Nie podzielił również zapatrywania wyrażonego przez organy w kontekście zasady równego traktowania stron przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron oraz elementarnej sprawiedliwości społecznej. Zauważył, że osoby o orzeczonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ponoszą zerowe koszty pobytu albowiem nie przekraczają kryterium dochodowego i całość zasiłku jaki otrzymują w wysokości 645 zł zostaje im do dyspozycji. Stwierdził, że jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności ma większe potrzeby. W roku 2016, po dziesięcioletnim oszczędzaniu na ten cel, zakupił z własnych oszczędności i częściowo przy pomocy córki elektryczny czterokołowy skuter inwalidzki. Zakup ten zapewnił mu satysfakcjonującą, choć częściową, samodzielność. W roku 2018 zakupił sprzęt elektroniczny w postaci komputera i drukarki, niezbędny między innymi do wykonywania pracy wolontariusza na rzecz A, którego jest aktywnym członkiem. Ponosi również inne wydatki jak na środki higieny osobistej, bieliznę, niektóre artykuły spożywcze. W ocenie skarżącego, MOPS nie udzielił mu należytego wsparcia. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W takim świetle, żądanie skargi określenia przez Sąd kwoty opłaty za pobyt w schronisku nie znajduje podstawy prawnej. Sąd uwzględniając bowiem skargę na decyzję może jedynie uchylić ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Z akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych wynika, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt skarżącego w schronisku dla bezdomnych. Ustawową podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią przepisy art. art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508). W świetle art. 97 ust. 1 tej ustawy opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Zgodnie z ustępem 5 - rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Delegacja wyrażona w art. 97 ust. 5 ustawy do podjęcia aktu prawa miejscowego w postaci uchwały nie zawiera wytycznych wskazujących na kryteria, które powinny być uwzględnione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalający szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Przywołany przepis ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Uchwała rady gminy tudzież rady powiatu powinna tak kształtować zasady odpłatności, by uwzględniały one zakres świadczonych usług i ich koszty. Jednocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie, organ stanowiący ma ustalić zasady ponoszenia opłat, a nie ich sztywną wysokość, inaczej ujmując – ma ustalić jedynie granice, w których opłata będzie ustalona. W ramach ustawowej kompetencji Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi ([...]). Zgodnie z § 4 tego aktu pomoc udzielona w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku dla osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, których dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego jest odpłatna, w wysokości określonej zgodnie z tabelą, którą poniżej zamieszczono. Jak wynika z brzmienia § 4 uchwały oraz treści poszczególnych pozycji tabeli, pomoc udzielona w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku dla osób bezdomnych jest odpłatna i jej wysokość została zróżnicowana zależnie od stosunku procentowego dochodu osoby bezdomnej do ustawowego kryterium dochodowego. Skala wyrażona w formie tabelarycznej jest progresywna. Uchwała w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, to znaczy gdy dochód osoby bezdomnej wyrażony w % w stosunku do kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej przekracza 100 % kryterium dochodowego, ale zarazem nie przewyższa 125 % tego kryterium – przewiduje wysokość miesięcznej odpłatności osoby bezdomnej wyrażoną w % w odniesieniu do miesięcznego kosztu pobytu w schronisku, cyt.: "do 40 %" tego miesięcznego kosztu pobytu w schronisku. Jeżeli zatem postanowiono, że "do 40%", to uznać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pozostawił tzw. luz decyzyjny, zakreślając jedynie maksymalną, górną granicę odpłatności. Oznacza to, że organ orzekający w kwestii ustalania przedmiotowej opłaty nie jest związany sztywną wysokością, jak przyjął organ odwoławczy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego obarczona jest błędem, gdyż organ odwoławczy ewidentnie przytacza nieprawidłowo brzmienie uchwały - pomijając słowo "do". Mowa bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (na str. 5), że: "Zgodnie z § 4 uchwały, procentowa wysokość odpłatności za pobyt w całodobowym ośrodku wsparcia dla osoby samotnie gospodarującej, której dochód jest powyżej kryterium dochodowego w przedziale 100-125%, wynosi 40% w odniesieniu do miesięcznego kosztu pobytu w schronisku." Tak samo na stronie 6 uzasadnienia podano : "W związku z tym, że dochód odwołującego przekroczył kryterium dochodowe, bowiem stanowi 104,48% kryterium dochodowego, a więc znajduje się w przedziale 100-125%, należało ustalić odpłatność za pobyt strony w schronisku w wysokości 40 % kosztu pobytu, co daje kwotę 384,00 zł miesięcznie." Organ odwoławczy rozpoznał zatem sprawę w warunkach błędnego odczytania treści normatywnej przepisu prawa materialnego, jakim jest przytoczona norma prawa miejscowego, w rezultacie błędnie ten przepis zastosował. Wynikająca z tej normy prawa swoboda organu do ustalenia odpłatności, aczkolwiek w zakreślonych przez organ stanowiący gminy granicach, pozwala jednakże na określenie kwoty odpłatności w wysokości procentowo mniejszej niż przyjęte przez organ odwoławczy owe "40 %". A skoro tak, to znajduje tu zastosowanie instytucja uznania administracyjnego. Taki zaś charakter decyzji oznacza, że wprawdzie organ ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem kompetencji określonej w zakresie przedmiotu rozstrzygania, lecz musi rozpoznać sprawę po wszechstronnym rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych oraz wyczerpującym umotywowaniu swego rozstrzygnięcia według wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje uznaniowe winny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było żadnych wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie ocenione i rozważone, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Wniesienie odwołania przez stronę od decyzji przenosi kompetencję do kolejnego, pełnego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Zatem organ odwoławczy winien samodzielnie i na nowo rozpatrzyć wszelkie aspekty sprawy, co w realiach niniejszej sprawy skutkuje w pierwszym rzędzie przyjęciem, że Kolegium powinno było wszechstronnie uzasadnić, dlaczego ustalenie wysokości opłaty na poziomie maksymalnym, to jest 40%, jest usprawiedliwione skoro przepis prawa miejscowego, pozostający w zgodzie z normą kompetencyjną art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pozwala na określenie przedmiotowej opłaty w kwocie odpowiadającej niższemu stosunkowi procentowemu, jak wprost wynika z postanowień ujętych pod lp. 1 tabeli umieszczonej w § 4 uchwały. Takich wywodów natomiast brak, z powodu nieprawidłowego przyjęcia przez SKO, że w każdym przypadku osiągania przez osobę bezdomną dochodu na poziomie powyżej 100% do 125% kryterium dochodowego, wysokość opłaty ma wynosić 40% miesięcznego kosztu pobytu w schronisku. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego – zawartego w § 4 aktu prawa miejscowego. Z podanych wyżej powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na mocy art. 149 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna zarzuty odwołania przy zastosowaniu prawidłowego brzmienia postanowień przepisu § 4 powołanej uchwały z [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi.