II OSK 2008/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 195/12 w sprawie ze skargi Z.L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z.L. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd I instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Jako podstawę decyzji wskazano art. 1-4 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm. - dalej jako "ustawa o kombatantach"). Wnioskiem z 4 kwietnia 2008 r., sprecyzowanym pismem z 16 czerwca 2008 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z [...] lipca 2008 r. organ odmówił wznowienia postępowania. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z [...] sierpnia 2008 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał decyzję własną w mocy. Wyrokiem z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 492/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok jest prawomocny. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uwzględnienia tego wniosku. Następnie skarżący ponownie wystąpił o wznowienie postępowania. Decyzją z [...] lipca 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] września 2009 r. Wyrokiem z 12 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 870/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok jest prawomocny. W wyniku kolejnego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] października 2009 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2004 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie (decyzja z [...] listopada 2009 r.), stwierdzając, że sprawa została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta. Następnie w piśmie z 15 listopada 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2004 r. Jako podstawę żądania powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na rażące naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach. Skarżący zarzucił, że przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do miejsca "internowania", a w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że okresu pobytu w obozie pracy na terenie Austrii nie uwzględnia się do przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że decyzja ta była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, również pod kątem przesłanek nieważności. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał decyzję własną z [...] grudnia 2011 r. w mocy. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i wyjaśniając, że orzekając w trybie nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania zmierzającego do weryfikacji uprawnień kombatanckich. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ dopuścił się naruszenia się powyższych przepisów, a także przepisu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zarzut skarżącego dotyczący rażącego naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach w ogóle nie został rozpoznany. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przepis ten nie został naruszony albo, że nie został naruszony w stopniu rażącym. W decyzji z [...] grudnia 2011 r., jak też w decyzji z [...] stycznia 2012 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w ogóle nie odniósł się nawet do motywów odmowy przyznania skarżącemu uprawnienia kombatanckich, nie przytoczył jej podstaw ani ich nie przeanalizował. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że powoływanie się na wcześniej wydane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było nieuprawnione. Wyroki te dotyczyły odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2004 r. Kontroli sądowej podlegały zatem wyłącznie przesłanki wznowienia postępowania, a Sąd I instancji nie badał przesłanek nieważności tej decyzji. Wydanie w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zwalniało Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że sądy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę nie brały pod uwagę z urzędu ewentualnej nieważności postępowania, a organ administracji nie jest związany wcześniejszymi prawomocnymi wyroku sądów administracyjnych w tej sprawie. Po trzecie, art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, podczas gdy ze swej istoty decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie podlega wykonaniu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że sądy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę nie brały pod uwagę z urzędu ewentualnej nieważności postępowania, a organ administracji nie jest związany wcześniejszymi prawomocnymi wyroku sądów administracyjnych w tej sprawie. Oba te zarzuty łączą się w istocie ze sobą i wymagają wspólnego rozpoznania. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji, wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać oceny całokształtu postępowania toczącego się przed organem administracji, uwzględniając między innymi, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności aktu wydanego w tym postępowania (podobnie jak przesłanki wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a.). Nie oznacza to jednak, że po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszło do kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, strona nie jest uprawniona do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej, a w szczególności postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego. Nie sposób bowiem wykluczyć, że rozpoznając skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym, wojewódzki sąd administracyjny nie dysponował wiedzą o przesłankach wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności lub też przesłanki te jeszcze nie zaistniały. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania bądź stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji nie może więc poprzestać jedynie na odwołaniu się do wcześniej wydanego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczącego decyzji wydanej w trybie zwykłym, o ile oczywiście sąd w tym wyroku wprost nie odwołał się do przesłanki nieważności lub wznowienia postępowania, tożsamej z przesłanką podniesioną później we wniosku skierowanym do organu administracji. Brak odniesienia się do przesłanek podnoszonych przez stronę we wniosku i uzasadniających w jej ocenie wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, niewątpliwie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a., ale również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. dotyczącego oceny materiału dowodowego sprawy i art. 107 § 3 k.p.a. normującego zakres uzasadnienia decyzji organu. Trafnie uznał Sąd I instancji, że przesłanki nieważności wskazywane przez skarżącego w tej sprawie nie zostały rozpoznane, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów procedury administracyjnej okazały się więc nieuzasadnione. Opisane wyżej uchybienie organu w niniejszej sprawie ma o tyle większe znaczenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 870/09 i wcześniej w wyroku z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 492/08 nie dokonywał oceny legalności decyzji wydanej w trybie zwykłym, lecz decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przepis ten odwołuje się pojęcia sprawy w jej znaczeniu materialnym, a więc tożsamej w zakresie podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej. Postępowanie wznowieniowe nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem, którego wznowienie dotyczy, bowiem decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, posiadająca walor ostateczności i trwałości, kontrolowana jest tylko pod kątem konkretnych przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 – 8 i art. 145a § 1 k.p.a. Stąd też we wskazanych wyżej wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał kontroli legalności wyłącznie decyzji wydanych w trybie wznowieniowym, również pod kątem przesłanek nieważności, ale tylko zaistniałych na etapie postępowania wznowieniowego. Błędnie więc organ uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu we wcześniej wydanych wyrokach przeprowadził kontrolę legalności decyzji z [...] czerwca 2004 r. wydanej w trybie zwykłym, również pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W doktrynie i orzecznictwie pojawił się spór co do tego, czy orzeczenie wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. musi znaleźć swoje miejsce w każdym wyroku uwzględniającym skargę, czy jedynie w takich przypadkach, gdy akt, którego dotyczyła skarga nadaje się do wykonania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie w tym przedmiocie w odniesieniu do decyzji przyznającej określone świadczenie czy uprawnienie jest możliwe i w praktyce oznacza wstrzymanie skutków takiego rozstrzygnięcia organu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w przypadku decyzji odmownej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a. nie oznacza oczywiście, że do czasu uprawomocnienia się wyroku decyzja nie podlega wykonaniu, czyli nie oznacza, że w tym czasie uprawnienie przysługuje. Cytowany przepis art. 152 p.p.s.a. nie uzależnia jednak określenia, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane od tego, czy rozstrzygnięcie takie wywoła określone i oczywiste skutki (tak jak to ma miejsce w pierwszym, omówionym wyżej przypadku). Nie można bowiem wykluczyć, że decyzja odmawiająca przyznania określonego uprawnienia, czy też nawet decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania tego uprawnienia, wywołuje inne, niż tylko bezpośrednio z niej wynikające skutki, choć niewątpliwie będą to sytuacje niezwykle rzadkie. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia tego sporu, ewentualne określenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. W żaden bowiem sposób nie czyni wadliwym uchylenia zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że nawet uznanie powyższego orzeczenia za uchybienie przepisom postępowania (choć jak już wyżej wskazano nie jest to oczywiste), nie pozwala na przyjęcie, że uchybienie to miało istotny (a nawet jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy. Uchybienie takie nie może więc stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6 1