I OZ 945/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 723/19 o odrzuceniu skargi E.K. na działania i czynności Urzędu Miasta [...] w przedmiocie realizacji projektu "Modelowanie kompleksowej rewitalizacji Rynku w [...] z wykorzystaniem narzędzi partycypacji społecznej" postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 723/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę E.K. (dalej: skarżąca) na działania i czynności Urzędu Miasta [...] w przedmiocie realizacji projektu "Modelowanie kompleksowej rewitalizacji Rynku w [...] z wykorzystaniem narzędzi partycypacji społecznej". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 28 maja 2019 r., za pośrednictwem Urzędu Miasta [...] skarżąca nadała skargę, w której zaskarżyła działanie i czynności Urzędu Miasta [...] realizowane w projekcie" Modelowanie kompleksowej rewitalizacji [...] z wykorzystaniem narzędzi partycypacji społecznej" w części dotyczącej podobszaru Nr 3, tj. [...]. Podała, że zaskarżone działanie polega na zamówieniu projektu architektonicznego według warunków określonych w konkursie na Opracowanie koncepcji zagospodarowania i rewitalizacji Rynku w [...] wraz z przyległymi ulicami oraz wybraniu przez sąd konkursowy, koncepcji, która spełniała warunki konkursu. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568) polegające na niewłaściwym rozumieniu przepisu, § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla Rozwadów w [...] tj. zbudowaniu przestrzeni publicznej o symbolu PM, obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem, a także ilościowe nagromadzenie w projekcie elementów, które zmieniają podstawowe przeznaczenie PM, tj. "place i ciągi piesze", art 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r. ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1023) oraz Wytyczne Ministra Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, polegające na nie wypełnieniu podstawowej zasady w procesie rewitalizacji jaką jest partycypacja społeczna na etapie przygotowania warunków jakie powinien spełniać projekt architektoniczny poprzez nie uwzględnienie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa OT w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. wezwał skarżącą do sprecyzowania przedmiotu skargi, poprzez wskazanie czy jej przedmiotem jest program rewitalizacji, o czym świadczą podniesione zarzuty odnośnie nieuwzględnienia przy ocenie projektu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictw OT w Rzeszowie, czy też przebieg konkursu na co z kolei wskazuje sformułowany zarzut "zamówienia projektu architektonicznego według warunków określonych w konkursie". Zaznaczono przy tym, że Sąd nie może domniemywać przedmiotu skargi i wyznaczono skarżącej termin 7 dni od dnia otrzymania wezwania od rygorem jej odrzucenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podała, że przedmiotem skargi jest ochrona wartości historycznej Rynku [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiot zaskarżenia obowiązany jest wskazać skarżący. Jak stanowi bowiem art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga poza wymogami stawianymi dla każdego pisma procesowego powinna zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy skarga. Dalej Sąd stwierdził, że pomimo kierowanego do skarżącej wezwania o sprecyzowanie przedmiotu skargi, ten nie został wyjaśniony. Z kolejno kierowanych do sądu pism w tym skargi wynikało, że skarżąca jest niezadowolona z przebiegu realizacji projektu "Modelowanie kompleksowej rewitalizacji [...] z wykorzystaniem narzędzi partycypacji społecznej" w ramach konkursu skierowanego do jednostki samorządu terytorialnego organizowanego przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju pt.: Modelowa Rewitalizacja Miast, w ramach którego 20 miast miało otrzymać dofinansowanie. Skarżąca nie wskazała jednak czego konkretnie dotyczy złożona przez nią skarga. Z ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1398 ) wynika, na co z resztą wskazuje również skarżąca, że proces rewitalizacji odbywa się etapowo: tryb przygotowania, prowadzenia i wreszcie oceny. W procesie tym zapewniona jest partycypacja społeczna, w tym konsultacje społeczne, w efekcie którego opracowany zostaje gminny program rewitalizacji. Poprzedza go procedura przystąpienia do jego sporządzania, sporządzenie projektu a następnie jego opiniowanie. Na każdym z tych etapów zapewniony jest udział społeczeństwa. Każdy z tych etapów przybiera również określoną formę np.: informacja podsumowująca przebieg konsultacji – art 6 pkt 7 ustawy, wyznaczenie w drodze uchwały obszaru zdegradowanego – art 8 ust. 1, opracowanie w formie uchwały gminnego programu rewitalizacji, uchwała o przystąpieniu do sporządzania gminnego projektu rewitalizacji. Sąd I instancji podkreślił, że dla uruchomienia sądowoadministracyjnej kontroli konieczne jest dokładne wskazanie skarżonego działania konkretnie określonego organu, tak by możliwa była kontrola Sądu pod względem formalnym czy wyczerpano tryb administracyjny a następnie pod względem merytorycznym, i także po to by organ mógł udzielić odpowiedzi na skargę i przesłać dotyczące jej akta administracyjne. Zdaniem Sądu, skarżąca nie dokonała precyzyjnego określenia przedmiotu skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że skarga jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wskazanie organu, zaskarżonego aktu (działania lub bezczynności), którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy, wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące. Stosownie zaś do treści art. 49 § 1 P.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni po rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem szczególnym w stosunku do powołanej regulacji jest art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego w terminie braków formalnych skargi wprowadza sankcję w postaci jej odrzucenia. Wobec tego, że wniesiona przez skarżącą skarga nie spełniała wymogów określonych w art. 57 § 1 P.p.s.a, zasadnie zarządzeniem z dnia 3 lipca 2019 r. Sąd wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi poprzez jej sprecyzowanie, tj. wskazanie czy przedmiotem skargi jest program rewitalizacji, czy też przebieg konkursu dotyczący realizacji projektu "Modelowanie kompleksowej rewitalizacji Rynku w [...] z wykorzystaniem narzędzi partycypacji społecznej", pod rygorem jej odrzucenia. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca wskazała, że skarga dotyczy ochrony wartości historycznej Rynku [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wniesiona w sprawie skarga jak i pismo skarżącej z dnia 10 lipca 2019 r. nie pozwala odtworzyć woli strony i stwierdzić, jakiego aktu lub zaskarżonej czynności dotyczy wniesiona w sprawie skarga oraz jakiego naruszenia prawa lub interesu prawnego dotyczy. Tym samym w wyznaczonym terminie braki formalne skargi nie zostały uzupełnione, stąd Sąd I instancji winien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nieokreślenie przedmiotu skargi jest bowiem brakiem istotnym, uniemożliwiającym jej rozpoznanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2319/11, LEX 1149332 strona winna stosować się do wezwań sądu, a tym samym przesłać wszystkie żądane od niej dokumenty oraz uzupełnić wszystkie braki, którymi dotknięte jest złożone przez nią pismo procesowe. Nieuzupełnieniem braków skargi jest bowiem nie tylko niewykonanie wezwania, ale także jego nieprawidłowe czy niepełne wykonanie. Należy podkreślić, że określenie przedmiotu skargi należy wyłącznie do wnoszącego skargę i nie może być przedmiotem domniemania czy też doprecyzowania przez sąd administracyjny. Natomiast próba wskazania przedmiotu skargi na etapie postępowania zażaleniowego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż była spóźniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.