II OW 118/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Z. z dnia 10 września 2015 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Z. a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie uszkodzenia zbieracza melioracyjnego postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. UZASADNIENIE Wnioskiem z 10 września 2015 r. Starosta Z. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy Z. w sprawie dotyczącej uszkodzenia zbieracza melioracyjnego. Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności faktyczne. A. S. pismem z 27 maja 2015 r. zwróciła się do Wójta Gminy Z. z prośbą o podjęcie działań w sprawie uszkodzonego – jak twierdziła – na skutek ulewnych deszczów, zbieracza melioracyjnego w I. W związku z tym pismem, Wójt Gminy Z. pismem z 7 lipca 2015 r., zaznaczając, że czyni to "w związku z koniecznością wykonania robót naprawczych i utrzymaniowych na obszarze działki nr [...] obręb [...], na urządzeniach melioracyjnych szczegółowych – zbieraczu", wystąpił do Starosty Z., na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, z wnioskiem o "ustalenie odnoszących korzyści" z tych urządzeń melioracyjnych i "wydanie decyzji określającej szczegółowy zakres i właścicieli nieruchomości odnoszących korzyści z ich funkcjonowania". Zaznaczył, że Gmina Z. jest właścicielem działki nr [...], na której znajduje się zbieracz melioracyjny, stanowiący element urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz że właściciele sąsiednich nieruchomości zgłosili konieczność naprawienia tego urządzenia. W końcu stwierdził, że wobec tego, iż Gmina Z. nie jest jedynym właścicielem odnoszącym korzyści z funkcjonowania urządzenia melioracyjnego wnosi o "wyznaczenie wszystkich korzystających zobowiązanych zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy do partycypowania w kosztach utrzymania elementów rowu R-32 w dobrym stanie technicznym". W odpowiedzi na pismo Wójta z 7 lipca 2015 r. Starosta Z. w piśmie z 20 lipca 2015 r. wskazał, że według informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], prowadzącego w imieniu Marszałka Województwa [...] ewidencję urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów, działka nr [...] została wyłączona z ewidencji w 1982 r. W związku z tym, jak stwierdzono, Starosta Z. "utracił uprawnienia przysługujące organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego wskazane w art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. - Prawo wodnego". Ponadto Starosta stwierdził, że sprawa podlega załatwieniu w trybie art. 29 powołanej ustawy. Następnie Wójt Gminy Z. pismem z 27 lipca 2015 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o "rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu władnego do orzekania w sprawie i ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie zbieracza". W piśmie tym przedstawił dotychczasowy stan sprawy i podjął polemikę ze stanowiskiem Starosty Z., według którego sprawa podlega załatwieniu w trybie art. 29 Prawa wodnego. W związku z tym stwierdził, że w jego ocenie, z art. 73 ust. 1 Prawa wodnego wynika, iż jedynym kryterium zakwalifikowania urządzenia do urządzeń melioracji wodnych jest jego funkcja, polegająca na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed powodzią. Z przepisu tego nie wynika, aby usunięcie z ewidencji, o której mowa w art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, oznaczało utratę przez budowlę statusu urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Nadto, jak wskazano, z art. 29 Prawa wodnego wynika, że przesłanką jego zastosowania jest czyjaś niekorzystna dla sąsiednich gruntów ingerencja. Natomiast w sprawie, z którą zwróciła się do Wójta Gminy Z. A. S., niekorzystny wpływ urządzenia na sąsiednie grunty nie jest wynikiem czyjegoś działania, lecz skutkiem uszkodzenia zbieracza, wywołanego zużyciem materiału i wieloletnim brakiem bieżącego utrzymania. Pismem z 14 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy "dotyczącej podjęcia działań w zakresie naprawy zbieracza wód gruntowych". SKO zaaprobowało pogląd Starosty Z., że wykreślenie gruntów z ewidencji prowadzonej przez marszałka województwa na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, nie pozwala uznać znajdujących się na tym gruncie urządzeń jako urządzeń melioracji wodnej szczegółowej. Jednak, zdaniem SKO, mimo braku możliwości zastosowania w sprawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, nadal właściwym do rozpatrzenia podania A. S. z 27 maja 2015 r. jest Starosta Z., gdyż jego właściwość wynika z art. 64b Prawa wodnego. W ocenie SKO, zbieracz drenarski jest urządzeniem wodnym, w świetle definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, a to oznacza, że w przypadku jego wadliwego działania powodującego szkodliwe oddziaływanie na grunty (na co wskazuje A. S.) znajduje zastosowanie art. 64b, a nie art. 29 Prawa wodnego. Rozstrzygając w ten sposób przedstawiony spór SKO przyjęło, że Wójt Gminy Z. pismem z 7 lipca 2015 r. przekazał podanie A. S. Staroście Z., podnosząc, że sprawa winna zostać rozpatrzona przez ten organ administracji na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. Powołując się na cytowane wyżej stanowisko SKO w S., Wójt Gminy Z. pismem z 21 sierpnia 2015 r. przekazał Staroście Z., według właściwości, wniosek A. S. z 27 maja 2015 r. W tych okolicznościach Starosta Z. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem Gminy Z. Uzasadniając wniosek Starosta Z. wskazał po pierwsze, że stanowisko SKO w S. może być potraktowane jedynie jako pogląd tego organu w sprawie, który nie może wiązać zainteresowanych organów. Po drugie, dodał, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych (tj. drenowań – zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy) stosuje się przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych. Po trzecie, stwierdził, że wykreślenie gruntów z ewidencji prowadzonej przez marszałka województwa nie pozwala uznać znajdujących się na tym gruncie urządzeń za urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, co oznacza, że do tych urządzeń nie stosuje się przepisów ustawy dotyczących urządzeń wodnych, co wyklucza zastosowanie art. 64b Prawa wodnego. Tym samym, w jego ocenie, sprawa podlega załatwieniu w trybie art. 29 Prawa wodnego, przez Wójta Gminy Z. Wójt Gminy Z. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przedstawił stanowisko, według którego zmiana przepisów Prawa wodnego, na które powołuje się Starosta Z., nie zmienia stanu faktycznego sprawy, gdyż zarówno w przypadku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jak i urządzeń wodnych, organem właściwym do załatwienia sprawy jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, czyli w stosunku do terenu Gminy Z. – Starosta Z. Zdaniem Wójta, przepisy art. 64b i art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, stanowią lex specialis do art. 29 tej ustawy, i wykluczają jego właściwość. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska SKO w S., zajętego w piśmie z 14 sierpnia 2015 r., stanowiącego "rozstrzygnięcie" sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z., a Starostą Z. Stanowisko to nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż SKO w rozpoznawanej sprawie nie było właściwe do rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu był Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy dwoma organami jednostek samorządu terytorialnego, gdy jest wspólnym dla tych organów organem wyższego stopnia. Jeżeli natomiast organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, to właściwym do rozpoznania sporu o właściwość jest sąd administracyjny. Samorządowe kolegia odwoławcze – jak wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a. – są organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem ustalenie, czy w konkretnej sprawie, w której powstał spór o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe kolegium odwoławcze jest wspólnym dla tych organów organem wyższego stopnia wymaga uwzględnienia także mogących wchodzić w grę ustaw szczególnych. W rozpoznawanej sprawie taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, wojewodowie oraz organy jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w myśl art. 4 ust. 4 powołanej ustawy, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej pełnią funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących, określone w tej ustawie, zadania z zakresu administracji rządowej oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem, w sprawach określonych w Prawie wodnym, w których właściwy może być starosta, realizujący kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, organem, wyższego stopnia w stosunku do tego starosty jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Takimi sprawami są sprawy wynikające z art. 64b oraz art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, czyli sprawy, które w rozpoznawanej sprawie wchodziły w grę, jako możliwe do załatwienia przez Starostę Z. W związku z tym występujące w rozpoznawanej sprawie organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż w przypadku uznania, że Starosta Z. ma załatwić sprawę wynikającą z art. 64b Prawa wodnego albo sprawę wynikającą z art. 77 ust. 2 tej ustawy, organem wyższego stopnia byłby dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zaś w razie przyjęcia, że Wójt Gminy Z. ma załatwić sprawę określoną w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, organem wyższego stopnia byłoby samorządowe kolegium odwoławcze. W tym drugim bowiem przypadku, z uwagi na brak przepisu szczególnego działa zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że właściwym do rozpoznania tak określonego sporu o właściwość jest Naczelny Sąd Administracyjny, tym samym zajęte wcześniej w tej sprawie stanowisko przez SKO nie może być dla sądu administracyjnego wiążące. Rozpoznając zatem przedstawiony spór NSA zauważa, że opiera się on na błędnym założeniu, najwyraźniej uwidocznionym w piśmie SKO w S. z 14 sierpnia 2015 r., sprowadzającym się do przyjęcia, że Wójt Gminy Z. pismem z 7 lipca 2015 r. przekazał Staroście Z., jako do organu właściwego, podanie A. S. z 27 maja 2015 r. Treść tego pisma nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Zawiera ono natomiast takie sformułowania, które mogą świadczyć o tym, że w istocie stanowi ono podanie Gminy Z. o wydanie decyzji na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, którą organ administracji właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala szczegółowe zakresy i terminy wykonywania przez właścicieli gruntów odnoszących korzyści z urządzenia melioracji wodnych szczegółowych obowiązku utrzymania tych urządzeń, w razie niewykonywania tego obowiązku. Takie podanie powinno być przez Starostę Z. rozpoznane, a sprawa nim wszczęta powinna być załatwiona decyzją, przy czym jeżeli Starosta Z. stoi na stanowisku, że w istocie brak jest urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, to powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia zakresów i terminów obowiązku utrzymywania urządzenia. Także dalsze pisma w sprawie, w tym pismo Wójta Gminy Z. z 27 lipca 2015 r., określone jako wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, i nawet sam wniosek Starosty Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny, mogą wskazywać, że w sprawie nie chodzi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Starostą Z. w sprawie dotyczącej załatwienia podania A. S., lecz o spór pomiędzy tym ostatnim podmiotem, a Gminą Z., który sprowadza się do tego, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. Wójt Gminy Z. w piśmie z 27 lipca 2015 r. przedstawia co prawda SKO w S., jak to ujmuje, spór kompetencyjny, ale w jego uzasadnieniu przedstawia argumentację mającą przemawiać za wydaniem na jego wniosek decyzji na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, zaznaczając, że z wnioskiem tym (pismem z 7 lipca 2015 r.) zwrócił się do Starosty Z. w związku z pismem A. S., a nie, że przekazał Staroście pismo tej osoby do rozpoznania. Także Starosta Z. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny pisze o tym, że Gmina Z. pismem z 7 lipca 2015 r. "złożyła wniosek o ustalenie odnoszących korzyści z przedmiotowych urządzeń oraz określenie, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (...) zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne". Z powyższego wynika, że pozostające w sporze organy administracji nie wyjaśniły, czego dotyczy powstały pomiędzy nimi spór. W szczególności, czy chodzi o załatwienie sprawy wywołanej podaniem A. S. z 27 maja 2015 r., czy o załatwienie podania Gminy Z. zawartego w piśmie z 7 lipca 2015 r. o wydanie przez Starostę Z. decyzji na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. W orzecznictwie NSA przyjmuje się zaś, że przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. W przeciwnym razie wniosek o rozstrzygnięcie takiego sporu podlega oddaleniu (Tak w postanowieniu NSA z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, opublikowanym w ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 17.). To mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.