II GSK 966/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1456/15 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Pismem z [...] grudnia 2013 r. A.Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: Spółka) zwróciło się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o wydanie – w trybie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: p.f.) – decyzji nakazującej B. S. P. z siedzibą w W.: 1) zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego A. 20 mg/g, maść, za pomocą ulotki reklamowej, oznaczonej napisem "Nasze leki, Nasze kosmetyki", z nadrukowanym oznaczeniem "...", oraz ulotki reklamowej, oznaczonej opisem "Przyspiesza gojenie ran", z nadrukowanym oznaczeniem "L. ...", 2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 p.f., a także art. 61a § 1 w związku z art. 28 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego Al. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczy postępowania wszczynanego z urzędu, a zatem jego złożenie nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, zważywszy że A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie ma interesu prawnego w tym, by domagać się jego wszczęcia. Interes A. jest tylko interesem faktycznym, gdyż Spółka ocenia reklamę produktu leczniczego A. jako nieuczciwą ze względu na wykorzystanie w niej produktu L., którego ona jest producentem. Postępowanie dotyczące niedozwolonej reklamy leków, jak również sama decyzja wydawana w tym przedmiocie nie wpływają na uprawnienia przedsiębiorcy domagającego się wszczęcia takiego postępowania wobec innego przedsiębiorcy prowadzącego konkurencyjną reklamę produktu leczniczego. Z tego względu – zdaniem organu – A.Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie posiada statusu strony w takim postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółka może korzystać w takiej sytuacji ze stosownych instytucji prawa cywilnego i podejmować działania mające na celu zwalczanie nieuczciwej konkurencji (nieuczciwej reklamy), natomiast nie ma możliwości domagania się czynności organu na płaszczyźnie prawnoadministracyjnej. Na powyższe postanowienie A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. uczyniło wniosło zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 p.f., a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1, art. 28, art. 61 § 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o wydanie decyzji dotyczącej produktu leczniczego A., dąży do faktycznego wyeliminowania reklamy wyłącznie ze względu na wykorzystanie w jej treści produktu L., którego Spółka A. jest producentem. Tym samym interes Spółki jest tylko interesem faktycznym, nie zaś prawnym, a to oznacza, że nie ma ona statusu strony w tym postępowaniu. Interes Spółki chroniony jest przez stosowne instytucje prawa cywilnego, o czym świadczy treść art. 64 p.f. Dostępność instytucji prawa cywilnego nie jest zależna od wydania bądź niewydania decyzji, której domaga się Spółka. Zdaniem organu, nie można też przyjąć, że taka decyzja mogłaby wspierać stanowisko Spółki w dochodzeniu przez nią praw wynikających z przepisów o zakazie konkurencji. Przesłanki zakazanej reklamy produktów leczniczych są bowiem inne od przesłanek dotyczących czynów nieuczciwej konkurencji (w tym nieuczciwej reklamy). Organ wyjaśnił również, że uznał oświadczenie B. S. P. z siedzibą w W. o zaprzestaniu dystrybucji ulotek dotyczących produktu A. za wiarygodne i z tego powodu nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosło skargę na to postanowienie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Odwołując się do art. 62 ust. 1- 3 p.f. wskazał, że przepis ten nie wskazuje, czy postępowanie w wymienionych w nim sprawach wszczynane jest na żądanie strony czy z urzędu, niemniej jednak obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest rozstrzyganie w formach procesowych wszelkich podań, żądań i wniosków, jakie do organu są kierowane. Niezależnie więc od tego, czy z wnioskiem do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o wszczęcie postępowania na podstawie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne zwróci się legitymowany podmiot czy też nie, organ ma obowiązek podjęcia w tym przedmiocie stosownych działań w formie procesowej. Przywołując art. 61 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie treść nakazu, którego wydania domaga się skarżąca Spółka w trybie art. 62 p.f., dotyczyłaby bezpośrednio nie jej, lecz B. S.P. z siedzibą w W. Nakaz taki w sposób realny i konkretny urzeczywistniałby więc normę administracyjnego prawa materialnego wprost ze skutkiem dla ww. przedsiębiorcy, zmierzając do zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia sprzecznej z prawem reklamy produktu leczniczego, publikacji wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama, i usunięcia stwierdzonych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał, że jakkolwiek skarżąca Spółka pozostaje zainteresowana podjęciem takiej decyzji wobec wskazanego przedsiębiorcy, to jednak rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu nie oddziałuje i nie wpływa bezpośrednio na jej sferę prawną, lecz jedynie na sferę faktyczną. Z istoty sprawowanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy wynika, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie jest adresowana tylko do podmiotu naruszającego przepisy o zakazie produktów leczniczych, nie zaś do podmiotu zainteresowanego wydaniem takiej decyzji. Zainteresowanie wydaniem takiego rozstrzygnięcia leży bowiem tylko w interesie faktycznym, a nie w interesie prawnym. Sąd I instancji wskazał też, że interes skarżącej Spółki chroniony jest przez stosowne instytucje prawa cywilnego, o czym świadczy treść art. 64 p.f. Za zasadną uznano argumentację organu, że dostępność instytucji prawa cywilnego nie jest zależna od wydania bądź niewydania decyzji, której domaga się skarżąca Spółka. Nie można bowiem przyjąć, że taka decyzja mogłaby wspierać stanowisko Spółki w dochodzeniu przez nią praw wynikających z przepisów o zakazie konkurencji, skoro przesłanki zakazanej reklamy produktów leczniczych są inne od przesłanek dotyczących czynów nieuczciwej konkurencji (w tym nieuczciwej reklamy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że skarżąca Spółka nie ma statusu strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda, jako że nie ma ona interesu prawnego, by domagać się rozstrzygnięcia organu w trybie art. 62 p.f. wobec innego przedsiębiorcy. Brak interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania uniemożliwia tym samym merytoryczną ocenę wniosku skarżącej Spółki, a więc ocenę podstaw do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego Alantan. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło A. Sp. z o.o. w P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 i art. 55 ust. 2 pkt 2 p.f., poprzez błędną wykładnię przytoczonych powyżej przepisów, skutkującą niezasadnym przyjęciem przez Sąd, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, aby domagać się rozstrzygnięcia organu w trybie art. 62 ust. 2 p.f., a co za tym idzie nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż art. 53 ust. 1 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 p.f. stanowią podstawę do skutecznego domagania się od organu wydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 2 tejże ustawy przez podmiot, którego produkt leczniczy został przedstawiony w reklamie porównawczej rozpowszechnianej przez innego producenta, a co za tym idzie podmiot ten posiada interes prawny w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji. Skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...]04.2015 r. w całości i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i zawiadomienia o tym stron w terminie 7 dni oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 i art. 55 ust. 2 pkt 2 p.f., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niezasadnym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przyjęciem przez Sąd, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, aby domagać się rozstrzygnięcia organu w trybie art. 62 ust. 2 p.f., a co za tym idzie nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż art. 53 ust. 1 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 p.f. stanowią podstawę do skutecznego domagania się od organu wydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 2 tejże ustawy przez podmiot, którego produkt leczniczy został przedstawiony w reklamie porównawczej rozpowszechnianej przez innego producenta, a co za tym idzie podmiot ten posiada interes prawny w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 p.f. reklama produktu leczniczego nie może wprowadzać w błąd, powinna prezentować produkt leczniczy obiektywnie oraz informować o jego racjonalnym stosowaniu. Zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt.2 p.f. reklama produktu leczniczego kierowana do publicznej wiadomości nie może zawierać treści, które zapewniają, że przyjmowanie produktu leczniczego gwarantuje właściwy skutek, nie towarzyszą mu żadne działania niepożądane lub że skutek jest lepszy lub taki sam, jak w przypadku innej metody leczenia albo leczenia innym produktem leczniczym. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 p.f. Główny Inspektor Farmaceutyczny, a w odniesieniu do produktów weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy. Organy te mogą w drodze decyzji nakazać: 1) zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami; 2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami, oraz publikację sprostowania błędnej reklamy; 3) usunięcie stwierdzonych naruszeń. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w z przytoczonych przepisów art. 53 ust. 1 i art. 55 ust. 2 pkt 2 p.f. wynika interes prawny Spółki legitymujący ją do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji przewidzianej w art. 62 ust.2 p.f. wobec innego przedsiębiorcy – B. S. P. z siedzibą w W., który w ocenie skarżącej prowadzi nieuczciwą reklamę swojego produktu z wykorzystaniem w niej produktu L., którego producentem jest skarżąca. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 531/11, LEX nr 1218879). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniałby go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1082/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, treść nakazu, którego wydania domaga się skarżąca Spółka dotyczyłaby podmiotu trzeciego. Nakaz taki w sposób realny i konkretny urzeczywistniałby więc normę prawa materialnego dla tego podmiotu, a nie dla skarżącej. Jakkolwiek skarżąca Spółka pozostaje zainteresowana wydaniem takiej decyzji wobec wskazanego podmiotu, to jednak decyzja wydawana na podstawie przytoczonych przepisów prawa farmaceutycznego nie wpływałaby bezpośrednio na jej sferę prawną. Za zasadne uznać należy zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o braku po stronie skarżącej interesu prawnego w niniejszej sprawie bowiem zainteresowanie wydaniem takiego rozstrzygnięcia leży tylko w interesie faktycznym, a nie w interesie prawnym skarżącej. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że interes skarżącej Spółki chroniony jest przez stosowne instytucje prawa cywilnego, o czym bezpośrednio świadczy treść art. 64 p.f., zgodnie z którym przepisy art. 62 i art. 63 nie naruszają ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podsumowując stwierdzić należy zatem, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut ocenić należało jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).