II GSK 1537/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2133/11 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2133/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek K. P. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2008 r. Dnia [...] lutego 2011 r. wniosek został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, ponieważ wnioskodawczyni zmieniła adres zamieszkania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., opierając się na ustaleniach protokołu kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznał K. P. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W odwołaniu K. P. wniosła o uchylenie decyzji jako rażąco naruszającej prawo. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że wysokość płatność została ustalona w oparciu o wyniki inspekcji terenowej z dnia [...] grudnia 2008 r. odnośnie wszystkich działek zgłoszonych we wniosku, a następnie zweryfikowanej zgodnie z procedurą. W wyniku wskazanej kontroli terenowej stwierdzono przedeklarowanie powierzchni działek A, C i D, które w sumie nie przekroczyło 3 %, zatem zasadnie przyznano płatności do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła K. P. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła, że nie została powiadomiona o dołączeniu do akt sprawy dokumentów, które według organu miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i które do dnia wydania decyzji nie zostały jej doręczone. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej decyzje nie zawierają podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie K. P. podtrzymała zarzuty skargi, podkreślając, że organ w swojej decyzji nie odniósł się do ustaleń kontroli przeprowadzonej w jej gospodarstwie w 2010 r., które to ustalenia posłużyły do wydania decyzji o udzieleniu płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r., mimo że obydwie decyzje (za 2008 i 2009 r.) były wydane dopiero w 2011 r., zaś ustalenia z tej kontroli – zdaniem skarżącej – świadczą na jej korzyść. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 29, poz. 2273 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) do postępowań w sprawach o udzielenie pomocy na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w kwestiach nieuregulowanych w powyższej ustawie i rozporządzeniu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.". Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna, bo istotnym naruszeniem prawa procesowego, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia skarżącej – stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. – o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie to w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. Powiadomienie skarżącej o zamknięciu postępowania dowodowego i umożliwienie zapoznania się z aktami było o tyle istotne, że do akt sprawy zostały dołączone materiały dowodowe ze sprawy toczącej się przed innym organem, przy czym zawiadomienie strony postępowania o tym fakcie – w drodze postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. – nie spełnia wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia także brak odniesienia się przez organy obydwu instancji do wskazywanej przez skarżącą rozbieżności istniejącej pomiędzy ustaleniami z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w 2010 r., które to ustalenia posłużyły do wydania decyzji o udzieleniu płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r., a ustaleniami z kontroli przeprowadzonej w 2008 r., na ustaleniach której w całości opiera się zaskarżona decyzja. Jest to o tyle istotne, że obydwie decyzje (za 2008 i 2009 r.) były ostatecznie wydane dopiero w 2011 r., zaś ustalenia kontroli z 2010 r. potwierdzają stanowisko skarżącej, co do powierzchni działek objętych wnioskiem. Oceniając decyzję w tej części Sąd przyjął, że istnieją nieprawidłowości w działaniu organów obydwu instancji, bowiem z uzasadnienia decyzji poddanych kontroli nie wynika bezspornie, które powierzchnie działek są prawidłowe oraz dlaczego organ oparł się na jednych dowodach – drugich nie biorąc pod uwagę, przy podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Uchybienia te dają podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia, bowiem strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie (tu odnoszącej się do powierzchni) zostało jej przyznane świadczenie. Wnioskujący o pomoc i otrzymujący świadczenie musi być przeświadczony o prawidłowym działaniu organu, który zgodnie z art. 7 i 8 k.p.a., podejmując rozstrzygnięcie oraz prowadząc postępowanie jest zobowiązany do stania na straży praworządności, zatem trafnie skarżąca zarzucała, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia spornych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności oraz musi się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wyżej opisane uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy, a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi zastosować się do wyroku. II Skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.; 2. przepisów postępowania tj.: – art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 244 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z materiału dowodowego, zwłaszcza postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] maja 2011 r. i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że organ nie przekazał informacji o włączeniu w akta sprawy dokumentacji mającej istotne dla sprawy znaczenie, podczas gdy wnioskodawczyni miała wiedzę i świadomość, jakie (enumeratywnie wyliczone) dokumenty zostały włączone w akta sprawy; – art. 10 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację i błędne uznanie, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy organ powiadomił, jakie dokumenty zostały włączone do akt sprawy i tym samym spełnił obowiązek wskazany w wyżej wymienionej normie – umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów; – art. 10 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów powinno być wyrażone jedynie poprzez zawiadomienie, podczas gdy z treści dyspozycji wyżej wymienionej normy prawnej powyższe domniemanie nie wynika, zaś całokształt zgromadzonego materiału wskazuje, że wnioskodawczyni miała wiedzę o zgromadzonej dokumentacji i mogła się wypowiedzieć co do ich treści; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu nie zawiera elementów wskazanych w wyżej wymienionej normie prawnej, podczas gdy w sposób wyczerpujący i całościowy przedstawia stan prawny oraz uzasadnienie faktyczne zajętego stanowiska oraz odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu strony; – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie – wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że organ nie wydał decyzji w oparciu o rzetelną ocenę całości zgromadzonego w sprawie materiału; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie przyjął, iż organ nie dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego oraz nie powiadomił strony o włączeniu do materiału dowodowego określonych dowodów i uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że o materiale dowodowym włączonym do akt postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., czyli przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2011r., powiadomił stronę, więc nie naruszył art. 10 k.p.a. Pomijając treść tego postanowienia Sąd naruszył art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 244 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., bowiem gdyby Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z tego dokumentu niewątpliwie uznałby, że poddana kontroli decyzja jest prawidłowa. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocnika strony, datowane [...] lipca 2010 r., że zapoznał się z dokumentacją sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, że Sąd bezzasadnie zobowiązał go do uwzględnienia protokołu kontroli z 2010 r. w sprawie o przyznanie płatności za 2008 r. K. P. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, zatem jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej oraz podstawami kasacyjnymi wskazanymi przez wnoszącego skargę kasacyjną, co oznacza, iż kontroluje zaskarżone orzeczenie tylko w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, zatem musi spełniać wymogi określone w ustawie, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do interpretacji i uzupełniania treści w niej zawartych. Profesjonalista wnoszący ten środek zaskarżenia jest obowiązany sformułować podstawy kasacyjne, określić ich rodzaj, postawić konkretne zarzuty ze wskazaniem przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnieniem na czym naruszenie polegało. Rozpatrywana skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia. W zarzucie pierwszym dotyczącym naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną wymienia jako naruszone: art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., które to przepisy formułują podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia wskazanego zarzutu, a w szczególności wyjaśniania dlaczego przepisy te wnoszący skargę kasacyjną określił jako przepisy prawa materialnego oraz na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych zasad postępowania, omawiana podstawa kasacyjna musi być uznana za nieusprawiedliwioną, bowiem jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretacji wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych. Pozostałe zarzuty, określone jako procesowe, dotyczą wadliwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zakwestionowania przez Sąd I instancji działania organu polegającego na dołączeniu do akt sprawy dokumentacji pochodzącej z innego postępowania bez powiadomienia o tym strony i bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do tej grupy dowodów. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Zupełnie niezrozumiały jest drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. oraz 244 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Wobec braku wyjaśnienia przez skarżącego kasacyjnie dlaczego akurat te przepisy wskazał jako naruszone trudno ustosunkować się do wskazanego zarzutu i już z tego tylko względu musi on być uznany za nieusprawiedliwiony. Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jeżeli Sąd I instancji pomija w swych rozważaniach dokument znajdujący się w aktach sprawy, to narusza w ten sposób art. 133 § 1 p.p.s.a. nakazujący mu wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca, zaś powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa procesowego nie były stosowane przez Sąd I instancji ani też nie były przez ten Sąd naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza natomiast, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. na druku Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (!) dotyczące włączenia do akt sprawy niniejszej materiałów z postępowań prowadzonych przez inne organy w 2006 r. i 2009 r. w sprawach dotyczących zezwoleń na wycięcie drzew i krzewów oraz rekultywację części działki [...] objętej pakietem rolnośrodowiskowym na 2008 r. Postanowienie zawiera wyjaśnienie, że dokumenty te mają istotne znaczenie dla sprawy, jednak jakie to znaczenie nie wiadomo. Omawiane postanowienie zostało wysłane stronie w dniu [...] maja 2011 r., zaś to działanie organu zostało uzupełnione notatką służbową sporządzoną także dnia [...] maja 2011 r. wyjaśniającą istotne znaczenie dla sprawy dołączonej dokumentacji oraz podkreślającą, że dokumentacja ta znana jest stronie, gdyż była dołączona do innych postępowań w sprawach płatności bezpośrednich i ONW. W jakim trybie została sporządzona ta notatka i jaki jest jej charakter procesowy nie wiadomo. Jednocześnie w tej samej dacie tj. dnia [...] maja 2011 r. organ wydał decyzję I instancji. We wskazanych okolicznościach jest zatem oczywiste, strona ani nie mogła przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się w przedmiocie dołączonej dokumentacji ani też w przedmiocie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zważywszy, że rozstrzygnięcia dotyczą płatności za 2008 r., a dotychczasowe działanie organu nie było ani sprawne ani szybkie, zupełnie niezrozumiałe jest nagłe przyśpieszenie postępowania kosztem uprawnień procesowych strony. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie uznał, że strona powinna być powiadomiona o dołączeniu do akt tej sprawy nowych materiałów dowodowych i wezwana do zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji. W sytuacji, w której nie jest ustalone w sposób jednoznaczny, czy wycinka drzew i rekultywacja części działki [...] dotyczy terenu zgłoszonego do płatności rolnośrodowiskowych w 2008 r., niezbędne było powiadomienie strony o dokumentacji i umożliwienie stronie wypowiedzenia się w tej kwestii. Zatem trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ naruszył art. 10 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. bowiem stronie nie umożliwiono wypowiedzenia się w kwestii, która pozostaje niejasna, a uzasadnienie decyzji nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia stanowiska organu. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. są nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.