II OSK 2750/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 115/19 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 115/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] 2016r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta Torunia ustalił na wniosek D.C. i A.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę hali magazynowej z częścią administracyjno- biurową, placu składowego i wagi samochodowej przeznaczonych na działalność związaną ze zbiórką i segregacją złomu, w tym akumulatorów. W dniu [...] 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu wpłynął wniosek M.C. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. ustalającej warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydając decyzję oparł się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową. Podkreślił, że prawdziwość ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.C. zarzuciła Kolegium, że nie rozpatrzyło w dostatecznym stopniu przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy, bowiem rażąco naruszono przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. z powodu celowego pominięcia stron postępowania, a także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy w stopniu zasadniczym. W ocenie skarżącej zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a - decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazała bowiem, że inwestorzy nie mogli być stronami decyzji, gdyż ich tytuł prawny do nieruchomości nie dawał im uprawnień do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. Stwierdziła też, że skoro decyzja nie mogła być wydana to nie była również wykonalna, co oznacza, że zachodziła przesłanka określona w pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując, że kluczową i zarazem jedyną przesłanką nieważności postępowania, jaką należało wziąć pod rozwagę poddać analizie na tle argumentów przedstawionych przez strony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy była zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w związku z tym do zarzutów strony, Kolegium wskazało, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Ustalenia studium są wiążące dla organów jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są zatem wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 984/16 oddalił skargę wniesioną przez M.C. na powyższą decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej przez M.C. uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na wadliwe, bo niepełne ustalenie przez Sąd I instancji stanu sprawy, co do okoliczności dotyczących tożsamości przedsięwzięcia, dla którego wydano warunki zabudowy z przedsięwzięciem, którego dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazał NSA, Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści decyzji środowiskowej, która stanowić miała podstawę realizacji inwestycji, ani jej odrębnie nie scharakteryzował. Skoro jednak w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zachodziła konieczność badania kwestii uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, to zakres związania treścią takiej decyzji powinien być rozstrzygnięty przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy. Wymagało to zatem oceny, czy zachodzące w osnowach obydwu tych decyzji, oczywiste różnice w opisie przedsięwzięcia, wskazujące na rozszerzenie inwestycji o obiekt budowlany w postaci wagi samochodowej o znacznych wymiarach, mają znaczenie dla zakresu związania organu I instancji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przy ustalaniu warunków zabudowy. Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. również w zakresie pominięcia kwestii wyjaśnienia, czy analiza urbanistyczna - pozwalająca na stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na przedmiotowym obszarze - spełnia kryteria, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów planistycznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi - wraz z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po ponownym rozpoznaniu sprawy zauważył, że inwestor uzyskał w sprawie decyzję środowiskową wskazującą na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta wydana została w odniesieniu do wniosku zawierającego informacje wskazujące na sposób zagospodarowania terenu - informacje pomijające kwestie posadowienia wagi samochodowej. Zatem skarżona decyzja wydana została w stosunku do przedsięwzięcia, którego opis różni się od charakterystyki przedsięwzięcia zaprezentowanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd wskazał, że organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym bardziej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie był uprawniony do dokonywania samodzielnie oceny, czy objęcie inwestycją również wagi samochodowej w jakikolwiek sposób warunkowałoby rozmiar wpływu inwestycji na środowisko. Natomiast był uprawniony wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy do zweryfikowania przed ustalaniem warunków zabudowy czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wyjaśnienia wymagała dodatkowo kwestia, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dołączona do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy pozostawała aktualna z uwagi na odmienność opisu przedsięwzięcia. W ocenie Sądu Kolegium wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie nieważnościowe nie ustaliło, czy inwestycja w dniu wydania spełniała wymóg określony w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.o.ś., a tym samym art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wobec tego przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie (zakresie związania organu pozyskaną przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) było co najmniej przedwczesne. Pominięcie przez Kolegium przeprowadzanie tej analizy nie pozwoliło również Sądowi na jednoznaczne zajęcie stanowiska co do zaistnienia w sprawie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się z kolei do kwestii przeprowadzenia analizy urbanistycznej Sąd dopuścił możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy w aktach administracyjnych brak jest w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy, a taka sytuacja zachodzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sąd zwrócił również uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem ewentualnego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Analizując zaś materiały graficzne załączone do akt sprawy jak i treść decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 14 czerwca 2006r. zatwierdzającej podział nieruchomości zauważył, że wykazanie posiadania dostępu do drogi publicznej wymagałoby przedstawienia przez inwestorów również prawa do przejazdu przez działki nr [...],[...] i [...]. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd wskazań Naczelnego Administracyjnego co do dalszego postępowania. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także jej uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 467/17 opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przypomnieć należy, iż z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwość skutecznego wniesienia takiego sformalizowanego środka odwoławczego. Zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty w sposób klarowny, logiczny i czytelny. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 153 p.p.s.a. wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęty bowiem model postępowania odwoławczego w ustawie Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną i wskazaniami reguluje art.190 p.p.s.a. Natomiast powołany przepis art. 153 p.p.s.a. będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjątkowo w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. akt II OSK 551/18 orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wobec tego błędnie został wskazany jako naruszony art. 153 p.p.s.a. Nadto naruszenie przepisu postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną stosownie do regulacji zawartej w art. 174 § 2 p.p.s.a. jeżeli zostanie wykazane, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez tego typu wpływ, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym orzeczeniem, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016r. sygn. akt II GSK 409/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem autor skargi kasacyjnej takiego związku nie wykazał ograniczając się do stwierdzenia, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie sprawy można jedynie stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował się do wskazań zawartych w powołanym wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2018r. i stwierdził, że całkowite pominięcie przez organ rozważań w zakresie dotyczącym, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja, jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie narusza rażąco prawa, uniemożliwia sądowi dokonanie oceny w zakresie zgodności z prawem wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie jest rolą Sądu I instancji dokonywanie ustaleń faktycznych, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2131/17, LEX nr 2695856). Dlatego gdy Sąd I instancji stwierdził braki w tym zakresie zasadnym było uchylenie decyzji i nakazanie uzupełninia postępowania. Prawidłowo Sąd I instancji, zgodnie ze wskazaniami NSA, odniósł się również do braków przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz dokonał oceny decyzji pod kątem innych uchybień mogących stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności, pozostawiając jednak w tym zakresie ostateczną decyzję organowi, po uzupełnieniu postępowania w niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.