II GSK 43/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1246/08 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę . UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1246/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. ustalił, że S. C. od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 9 października 2006 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca działalność pozarolniczą. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [....], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że z przedstawionych dokumentów, a w szczególności z decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] października 2006 r., wynika, iż działalność gospodarcza Biuro Likwidacji Szkód Ubezpieczeniowych prowadzone przez S. C. zostało wykreślone z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 10 października 2006 r. Natomiast z pisma Urzędu Skarbowego w C. z dnia 3 sierpnia 2006 r., wynika, iż S. C. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od kwietnia 1996 r. Jednocześnie Urząd Skarbowy poinformował, iż S. C. nie miał obowiązku zgłaszania przerw w prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej. Według ewidencji podatników w latach 2000-2005 w złożonych zeznaniach podatkowych na druku PIT - 36 skarżący wykazywał przychody z pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, iż ustalone prawo do renty skarżącego, nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - obowiązującej od dnia 1 października 2004 r., art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, z późn. zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, ze zm.) - obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. i stwierdził, iż w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien odnieść się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] maja 1996 r. z której wynika, iż skarżący nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 22 kwietnia 1996 r. Organ odwoławczy wydając przedmiotową decyzję dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona nawet jeśli otrzymuje decyzje negatywną winna być poinformowana dlaczego organ nie uwzględnił jej zarzutów, brak uzasadnienia w tym zakresie podważa zaufanie obywatela do organu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi S. C., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i wydania, przez właściwy organ Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji w trybie art. 109 ustawy o świadczeniach, niezbędnym jest ustalenie, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] maja 1996 r. nr [...], wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. przyznająca S. C. prawo do renty inwalidzkiej, a także na obciążeniu Narodowego Funduszu Zdrowia skutkami braku uaktualnienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tej decyzji; 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 p.p.s.a., poprzez oparcie wyroku na domniemaniach i przypuszczeniach niepopartych dowodami oraz na innych materiałach niż znajdujące się w aktach sprawy, a także art.145 §1 pk1 lit c) p.p.s.a., poprzez uznanie naruszenia art. 7, art. 77 i 107 k.p.a., skoro naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji błędną ocenę, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia przez NFZ istotnych okoliczności z naruszeniem art.7, art. 77 i art. 107 k.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego nie może stanowić samoistnie jakiejś nadrzędnej wartości postępowania administracyjnego i nie może być w ten sposób interpretowany przez Sąd. Obowiązek ten istnieje, ale tylko wtedy gdy od jego spełnienia uzależnione jest prawo lub obowiązek strony postępowania. W danym wypadku absolutnie nie miało jakiegokolwiek znaczenia ustalenie, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., przyznająca S. C. prawo do renty inwalidzkiej. Meritum sprawy sprowadzało się do ustalenia czy skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Kontrolą Sądu objęte zatem mogły być jedynie czynności Narodowego Funduszu Zdrowia ustalające istnienie tego obowiązku. Nie do przyjęcia wydaje się nałożenie na Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, bez żadnej podstawy prawnej, obowiązków należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a dotyczących podlegania przez S. C. ubezpieczeniu społecznemu, czy jego uprawnień do renty inwalidzkiej. Kasator wskazał, że Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż decyzja z dnia [...] maja 1996 r. z mocy samego prawa wygasła z dniem 1 stycznia 1999 r., gdyż art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1975 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz.U. z 1989 r., Nr 46, poz. 250, ze zm.), na podstawie którego decyzja została wydana, z tym dniem utracił moc, zaś cała powołana ustawa utraciła moc z dniem 1 stycznia 2003 r., na podstawie art. 61 pkt 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 199, poz. 1673, ze zm.). W ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ustalone prawo do renty S. C., nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r., ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), art. 24 ust. 1, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r., ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, ze zm.) oraz art. 22 ust. 1, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, ze zm.), w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Ustawodawca w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, uznał dyrektorów oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia za organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Decyzje takie mają charakter decyzji ustalających podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Tym samym, decyzje te, są jedynie potwierdzeniem faktu objęcia określonej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W odniesieniu natomiast do spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne ustawodawca, w ust. 2 art. 109 powołanej ustawy, za właściwe do ich rozpoznawania uznał organy ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że w zakresie uprawnień organów ubezpieczeń społecznych leżą tzw. decyzje wymiarowe i wynikające z nich pobieranie składek, a w razie konieczności ich egzekwowanie, w ramach postępowania egzekucyjnego. Podstawą jednak dla ewentualnego wymierzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne jest objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, w tym o charakterze obowiązkowym, z tytułów wynikających z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach. Oznacza to, że w art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, mamy do czynienia z dwoma rodzajami decyzji wydawanymi przez dwa różne podmioty, czego nie wziął pod uwagę Sąd, a co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Dla wydania decyzji ustalającej przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia istotnym jest ustalenie okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, zaś dla organów ubezpieczenia społecznego - ustalenie czy i w jakiej wysokości należna jest składka na to ubezpieczenie. Organy Narodowego Funduszu Zdrowia przy rozpatrywaniu spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego w swoich ustaleniach opierają się na informacjach udzielanych przez uprawnione organy czy wydawanych przez nie decyzjach, postanowieniach albo zaświadczeniach. W niniejszej sprawie były to: decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] października 2006 r., pismo Urzędu Skarbowego w C. z dnia 3 sierpnia 2008 r., ewidencja podatników w latach 2000-2005. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż istotnie nastąpiło naruszenie prawa materialnego w zaskarżonym wyroku. Należy się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej, że ustalone dla skarżącego S. C. prawo do renty nie wyłączało podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Okoliczność, że skarżący miał ustalone prawo do renty i nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 22.04.1996 r., a to zgodnie z decyzją ZUS – Oddział w C. z dnia 6.05.1996 r. wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1975 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.), była znana organowi wydającemu zaskarżoną decyzję i wbrew stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy odniósł się do niej. Ponadto w świetle przepisów prawa materialnego dotyczących obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, obowiązujących od 1 stycznia 1999 r., okoliczność powyższa nie miała istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. O istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego po stronie skarżącego w okresie objętym przedmiotową decyzją Prezesa NFZ decydował stan faktyczny ustalony w sposób bezsporny w postępowaniu administracyjnym - polegający na prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie wynikającym z rejestracji, co było potwierdzone także innymi dowodami, niekwestionowanymi przez samego skarżącego - oraz stan prawny oparty na wszystkich przepisach prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji i skardze kasacyjnej, a którymi to przepisami w ogóle nie zajął się i do nich w ogóle się nie odniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Gdyby Sąd I instancji przeanalizował przepisy prawa materialnego, a w szczególności wskazane w zaskarżonej decyzji i skardze kasacyjnej, a mianowicie art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej, doszedłby do przekonania, że zarzut pobierania przez skarżącego renty i podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu renty nie stał na przeszkodzie objęcia go obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 13 pkt 4 ustawy o s.u.s. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Natomiast w myśl przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c/ ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Już z powyższych przepisów wynika ewidentnie obowiązek podlegania skarżącego, jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, ubezpieczeniu zdrowotnemu niezależnie od jego uprawnień rentowych i wynikających z tytułu renty obowiązków. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na regulację prawną zawartą w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a także w poprzedzających tę ustawę przepisach art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) – w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 obowiązującej ustawy (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. oraz art. 8 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r.) składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Nie bez znaczenia dla pełnego naświetlenia sytuacji prawnej skarżącego w odniesieniu do obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego jest przypomnienie wyłączenia obowiązku opłacania składki na ubezpieczenia zdrowotne wynikające z przepisu art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ale jak to słusznie zauważył organ odwoławczym zobowiązanym do prawidłowego ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne dla skarżącego z uwagi na nabycie przez niego uprawnień rentowych jest organ ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z przepisem art. 109 ust. 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zaskarżona decyzja jest potwierdzeniem jedynie objęcia skarżącego S. C. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 1 stycznia 1999 r. do dnia 9 października 2006 r. Organy NFZ wykonały dyspozycję przepisu art. 109 ust. 1, 2 i 3 omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Brak zatem było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., gdyż była ona zgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego omawianych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i dlatego zastosował przepis art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę po uchyleniu zaskarżonego wyroku na nowo, Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Okoliczności, że ZUS wcześniej nie wymierzył skarżącemu składek zdrowotnych i w tej sprawie nie był on wzywany przez właściwe organy w sprawie ubezpieczenia zdrowotnego, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie odnośnie objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres wsteczny (poprzedzający złożenie wniosku – art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), gdyż przedmiotowa decyzja stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z ustawy, oczywiście po zbadaniu przesłanek ustalających istnienie tego obowiązku (art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Wszystkie wątpliwości i zastrzeżenia co do dotychczasowego postępowania ZUS-u w sprawie ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego będą mogły być wyjaśnione ewentualnie w sprawie wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne, które to postępowanie może być prowadzone przez ZUS na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania tej decyzji, jak również przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a.