VI SA/Wa 2182/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm. - dalej jako pr.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania A. A. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. nie uwzględniła wniosku A. A. o wpis na listę adwokatów uznając, iż wnioskodawczyni nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, zatem nie spełnia warunku określonego w art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. Od uchwały z dnia [...] maja 2006 r. pani A. A. wniosła odwołanie. Uchwałą z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pouczyło panią A. A. o możliwości jednoczesnego zaskarżenia wymienionej uchwały: do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z art. 68 ust. 7 powołanej ustawy. Od tej uchwały z dnia [...] listopada 2006 r. pani A. A. wniosła, za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Sprawiedliwości wskazał, że stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późno zm.), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Jednocześnie organ podkreślił, iż przed dniem 10 września 2005 r., istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze, służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 pr.a., nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w ustawie - Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające. Zdaniem Ministra, stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posterior derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 Prawa o adwokaturze uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Dodatkowo Minister zauważył, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, zaś strona - po wyczerpaniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego - wniosła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. A. zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości obrazę art. 47 § 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), polegającą na uznaniu niedopuszczalności odwołania. Z ostrożności procesowej zarzuciła też naruszenie art.65 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej ustawodawca jest racjonalny i dlatego pozostawiając art. 47 ust. 2 obok wprowadzonego art. 68 ust 7 prawa o adwokaturze dał możliwość skarżenia uchwał Naczelnej Rady Adwokackiej dwutorowo tj. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poprzez Ministra Sprawiedliwości, a dopiero w dalszej kolejności do sądu administracyjnego, czyniąc wyjątek od art.15 k.p.a. Z tych przyczyn Minister Sprawiedliwości odrzucając odwołanie skarżącej bez merytorycznego rozpoznania naruszył, w jej ocenie, zasadę określoną w art. 6 k.p.a. Skarżąca wywodzi, że Minister powinien potraktować odwołanie jako skargę i przekazać sądowi administracyjnemu do rozpoznania, w trybie art. 65 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dodatkowo powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 874/06, potwierdzający prawidłowość rozstrzygnięcia Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadne jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 pr.a. wykluczają się wzajemnie. Słusznie zatem organ przyjął, że procedura odwoławcza od uchwał organów samorządu adwokackiego jest kompleksowo uregulowana w przepisie art. 68 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, tak jak to uczynił organ, że przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 pr.a. wskazują odmienne środki odwoławcze od tego samego rozstrzygnięcia - ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów. Na podstawie art. 47 ust. 2 - zainteresowanemu przysługiwałoby odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w oparciu o art. 68 ust. 7 - skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, rację ma organ twierdząc, iż nie można równocześnie stosować obu instrumentów na tym samym etapie postępowania administracyjnego. Oczywiste jest również, iż sama możliwość skorzystania z określonego środka odwoławczego, nie może być uzależniona od treści pouczenia wskazanego przez organ w skarżonej uchwale. W tej sytuacji zasadne było zastosowanie przez organ ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady lex posterior derogat legi priori, przez przyjęcie, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 pr.a. uchyla regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, czyli przepis art. 47 ust. 2 powołanego aktu. W doktrynie podkreśla się, że zakończenie obowiązywania aktu może nastąpić zarówno przez jego wyraźne uchylenie (derogację), jak również przez wydanie aktu późniejszego regulującego te same kwestie. Ta reguła chronologiczna wyrażana przez zasadę lex posterior derogat legi priori (norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą) jest dość oczywista i nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Racjonalny ustawodawca wprowadzając w życie określoną normę, nie chce przecież, by obowiązywały te dotychczas istniejące normy, które mogłyby być z nią niezgodne (por.; Logika dla prawników pod redakcją A. Malinowskiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 267). Przyjmując przedstawiony wyżej pogląd należy zauważyć i uznać, że skarżąca została nieprawidłowo pouczona o trybie odwoławczym, a treść ustawy ugruntowała ją w błędnym mniemaniu o sposobie zaskarżenia uchwały. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie na jej wniosek należy przywrócić termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest jedynie skontrolowanie zgodności z prawem postanowienia Ministra w kwestii niedopuszczalności, skierowanego do tegoż Ministra, odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu na listę adwokatów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, może zostać wniesiona w trybie określonym w art. 54 p.p.s.a. z zachowaniem warunków dotyczących wniosku o przywrócenie terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.