II OSK 1799/12

SENTENCJA Dnia 17 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1633/11 w sprawie ze skargi B.G. i S.G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1633/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. i S. G., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie /dalej: MWINB/ z dnia [..] grudnia 2010 r. Nr [..] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II). W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [..] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Krakowie Powiat Grodzki /dalej: PINB/ wszczął z urzędu – na skutek pisma B. i S.G. - postępowanie w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego przewodów kominowych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [..] w K. i decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r., na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nakazał jego właścicielce E.M. usunięcie nieprawidłowości poprzez zdjęcie nasady kominowej obrotowej (typu Rotowent) z przewodu dymowego od pieca c.o. ponad dachem, w terminie do 30 lipca 2010 r. Na skutek odwołania B. i S.G., w którym wskazano, że nałożenie obowiązku nie jest wystarczające, gdyż wysokość komina jest niższa od kalenicy, MWINB decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. Nr [..], uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wskazał nowy termin wykonania decyzji, do 31 stycznia 2011 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Cytując art. 61 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał na instrukcję obsługi i montażu samonastawnej nasady kominowej Rotowent Twister z której wynika, że może mieć ona zastosowanie w przewodach dymowych. Mistrz kominiarski w piśmie z 31 marca 2010 r. zalecił usunąć nasadę kominową z przewodu dymowego, gdyż nasad tych nie stosuje się na przewodach dymowych. Niesprawne działanie nasady kominowej, spowodowane zanieczyszczeniem sadzą, stwierdzone przez mistrza kominiarskiego, jest powodem nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu, a więc zasadne jest wydanie nakazu usunięcia nasady. Pozostałe zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione, gdyż wykraczają poza przedmiot postępowania (dotyczą postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji i pokrycia dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [..] w K. prowadzonym przez PINB pod sygnaturą: [..]). W skardze B. i S.G. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy - Prawo budowlane oraz pkt 9 tej ustawy, w zw. z art. 142 § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 144 i 222 § 2 K.c. Powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu i wskazali, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB pod sygnaturą [..]nie zostali uznani za stronę postępowania, przez co zostali pozbawieni wpływu na jego przebieg. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję PINB stwierdzając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując art. 61 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stwierdził, że B. i S. G. od samego początku wskazywali na nieprawidłowy stan techniczny budynku przy ul. [..] w K. w zakresie przewodów kominowych zarzucając, że komin na dachu jest zbyt niski (niższy niż kalenica budynku), a nadto posiada samonastawną nasadę kominową i jest niewłaściwie użytkowany. Organ I instancji powołał się co prawda na oświadczenie mistrza kominiarskiego o zgodności wysokości komina z obowiązującymi normami oraz na dowód z oględzin wskazujący, że komin jest wyższy od kalenicy, niemniej jednak organy nadzoru nie wskazały jednoznacznie, że wysokość przedmiotowego komina nie ma wpływu na stan techniczny przewodów dymowych od pieca c.o. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał na podtrzymaniu zaleceń mistrza kominiarskiego skierowanych do właścicielki budynku przy ul. [..] E.M. oraz na oświadczeniu skierowanym do organu I instancji, że niesprawne działanie nasady kominowej, spowodowane zanieczyszczeniem sadzą, jest powodem nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu i uzasadnia nakaz jej usunięcia. Jednakże pominął podstawowy zarzut odwołania dotyczący wysokości przedmiotowego komina. W tej kwestii organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że zarzuty odwołania "nie mogą zostać uwzględnione, bowiem dotyczą postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji i pokrycia dachu w budynku przy ul. [..]", gdzie postępowanie w tej sprawie prowadzone jest odrębnie pod inną sygnaturą. Mając na uwadze, że skarżący nie są stronami tego postępowania oraz że organy zobowiązane są do jednoznacznego wyjaśnienia stronom ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz wszelkich istotnych rozbieżności i niejasności w materiale dowodowym, a także szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy nie uczynił zadość tym obowiązkom. Organy obu instancji nie wyjaśniły zasadniczej kwestii, że nieodpowiedni stan techniczny budynku przy ul. [..] wiąże się nie tylko z nałożeniem na komin stanowiący przewód dymowy od pieca c.o. samoobrotowej nasady oraz niewłaściwym jej eksploatowaniem ale przede wszystkim wynika z niewłaściwej jego wysokości, co stanowi przyczynę niedopuszczalnego zakłócenia ciągu. WSA podkreślił, że nawet jeżeli kwestia wysokości komina łączy się bezpośrednio z przebudową dachu, nie zwalnia to organów od obowiązku wyjaśnienia stronom skarżącym, dlaczego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego kwestia ta została pominięta. Brak również wyjaśnienia, dlaczego w ocenie organów wystarczające dla doprowadzenia przedmiotowego budynku do prawidłowego stanu technicznego będzie zdjęcie nasady kominowej. Wobec powyższych nieprawidłowości WSA zobowiązał organy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wskazania, czy nieodpowiedni stan techniczny przewodów dymowych wynika z nałożenia na komin nasady i jej niewłaściwej konserwacji, czy również ze zbyt niskiej wysokości komina. W skardze kasacyjnej E.M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek przyjęcia przez WSA, iż organy administracji publicznej dokonując ustaleń faktów w sprawie pominęły kwestię wysokości komina i jej wpływu na ciąg spalin, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek przyjęcia, że organy administracji publicznej niedostatecznie uzasadniły swoje decyzje, - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że interes prawny skarżących wywodzony z norm prawa cywilnego stanowi podstawę do ich działania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej ani w części, ani w całości. W uzasadnieniu wskazano na stanowisko skarżących którzy wywodzą, iż wbrew poczynionym przez organ ustaleniom, komin jest niższy od kalenicy. W kontekście § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), niezrozumiałe jest stanowisko Sądu co do obowiązku rozpatrzenia przez organ, czy komin nie jest zbyt niski – nawet jeżeli jego wysokość wychodzi ponad linię kalenicy. Oświadczenie mistrza kominiarskiego oraz dowód z oględzin jednoznacznie wskazują, że okoliczność ta została rozpatrzona – wysokość komina jest zgodna z obowiązującymi normami, toteż nieprawidłowości w tym zakresie wykluczono. Skoro organ przeprowadził dowód, że komin przewyższa kalenicę oraz, że jest to wysokość zgodna z obowiązującymi normami niezrozumiałe jest, że w ocenie Sądu organ uchybił art. 77 § 1 k.p.a., tj. nie zebrał i nie rozpatrzył w stopniu wyczerpującym całości materiału dowodowego. Niezrozumiałe jest również stanowisko Sądu, który uznał uzasadnienie faktyczne decyzji organu II instancji za niewystarczające i nie wyjaśnił skarżącym, dlaczego kwestia wysokości komina została przez organy pominięta. Organ ten wskazał, że toczy się odrębne postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego. Odnosząc się do uwag Sądu, że skarżący nie mają statusu strony w tym postępowaniu a organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi stosownego wyjaśnienia stronom ustalonego stanu faktycznego skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że fakt niezakwalifikowania skarżących jako strony postępowania musi mieć uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i nie może być tak, że fakt nieuczestniczenia przez nich w danym postępowaniu obliguje organ w innym postępowaniu do wyjaśniania stanu faktycznego kwestii podlegających rozstrzygnięciu w postępowaniu poprzedzającym. Wskazując natomiast, że skarżący swój interes w postępowaniu wywodzą z art. 144 i art. 222 § 2 K.c w zw. z art. 28 k.p.a. skarżąca kasacyjnie nadmieniła, że głównym źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. są normy materialnoprawne wywodzące się z prawa administracyjnego. Jeżeli zaś akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.i S.G. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Wskazali m.in., że organy nadzoru budowlanego powinny rozpatrzyć sprawę całościowo, mając na względzie zakres żądania skarżących. Poprzez nakazanie uczestniczce zdjęcie jedynie nasady kominowej, nie odniosły się do aktualnej jego wysokości i jej wpływu na sposób odprowadzania dymu. Nawiązanie do prowadzonego innego postępowania jest chybione, gdyż skarżący nie są jego stronami i nie dysponują żadnymi środkami umożliwiającymi ochronę swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które powiązano z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., upatrując ich naruszenia w niezasadnym uchyleniu decyzji organów obu instancji spowodowanym wadliwym przyjęciem, że w toku postępowania nie ustalono wysokości komina i jej wpływu na ciąg spalin, z jednoczesnym niedostatecznym uzasadnieniem podjętych rozstrzygnięć. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzekające w sprawie organy nałożyły obowiązek usunięcia nasady kominowej obrotowej (typu Rotowent) z przewodu dymowego od pieca c.o., bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ma więc rację WSA o ile stwierdza, że ustalenia poczynione w oparciu o stanowisko mistrza kominiarskiego, bez jednoznacznego odniesienia się do wysokości przedmiotowego komina w powiązaniu do wysokości kalenicy, nie dały odpowiedzi na podstawowe pytanie a mianowicie, co stanowi przyczynę niedopuszczalnego zakłócenia ciągu. W tym zakresie należy przypomnieć, że organy nadzoru budowlanego dysponowały protokołem kontroli kominiarskiej z dnia 26 lutego 2010 r., w którym nie stwierdzono nieprawidłowości w budynku przy ul. [..]. Jedynie z notatki służbowej sporządzonej w dniu 29 marca 2010 r. wynikało, że po przeprowadzeniu tej kontroli mistrz kominiarski wydał ustne polecenie usunięcia nasady kominowej, co potwierdził w piśmie z dnia 30 marca 2010 r. /k. 18 akt adm. I instancji/. Oczywiste rozbieżności pomiędzy treścią protokołu a "ustnym poleceniem" mistrza kominiarskiego, powtórzonym na piśmie, nie zostały przez organy wyjaśnione. W szczególności podnoszone przez skarżących przyczyny zakłócenia ciągu nie wyjaśniły oględziny przeprowadzone w dniu 20 kwietnia 2010 r. W protokole z tej daty stwierdzono jedynie /i to w lakoniczny sposób/, że wysokość komina jest wyższa od kalenicy. Nie podano jednak wysokości komina w nawiązaniu do kalenicy. Taki ogólnikowy zapis protokołu nie dał odpowiedzi na zasadnicze pytanie, a mianowicie, czy wysokość komina odpowiada obowiązującym przepisom. W tym zakresie wskazać należy na § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm./ z którego wynika, że przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu, przy czym wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą /PN-89/B-10425/ dla kominów murowanych. Na marginesie zauważyć wypada, że w protokole z dnia 20 kwietnia 2010 r. zawarto stwierdzenia odnoszące się innej sprawy, która dotyczy dachu i ewentualnego jego podniesienia, względnie obniżenia. Kwestia ta /podwyższenia względnie obniżenia dachu/ nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Skoro organy zadecydowały o odrębnym prowadzeniu tych spraw, to wydając decyzję w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane, winny jednoznacznie ustalić zarówno wysokość kalenicy, jak i komina i wielkości te miały obowiązek odnieść do wskazanego wyżej przepisu. Ponieważ organ I instancji nie poczynił ustaleń w tym zakresie, a organ odwoławczy – mimo zarzutów odwołania – nie uzupełnił materiału dowodowego i nie odniósł się do podnoszonej kwestii, dlatego zasadnie decyzje organów obu instancji zostały uchylne, jako wydane z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie art. 28 k.p.a. i niezasadnie przyjęcie, że interes prawny skarżących wywodzony z norm prawa cywilnego stanowi podstawę do ich działania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Stosownie zaś do art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z unormowań tych wprost wynika, na kim spoczywają obowiązki w zakresie utrzymania obiektu budowlanego i do kogo organy nadzoru budowlanego mogą kierować przewidziane prawem nakazy. Niewątpliwie więc właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest stroną postępowania administracyjnego, a precyzyjniej – adresatem nakazów nakładanych na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Wskazany ostatnio przepis nie zawiera jednak żadnych ograniczeń co do udziału w takim postępowaniu innych stron. Wobec tego, skoro brak jest wyraźnego ograniczenia /jak ma to miejsce np. w postępowaniu o pozwolenie na budowę - art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane/, to krąg stron postępowania administracyjnego wyznacza art. 28 k.p.a., oczywiście w powiązaniu z konkretnym stanem faktycznym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, która dotyczy nieprawidłowości w zakresie odprowadzania spalin z przewodu dymowego od pieca c.o., a według twierdzeń B. i S.G. zadymiania ich nieruchomości oznacza to, że prawo własności do nieruchomości sąsiedniej, regulowane właśnie przepisami prawa cywilnego, przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie właścicieli nieruchomości zadymianej i o tym, że osoby te mogą mieć status stron w przedmiotowej sprawie. Zatem i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 p.p.s.a.