II SA/Wa 1001/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej przy Zespole Opieki Zdrowotnej w [...] na uchwałę Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Pracownicza Kasa Zapomogowo-Pożyczkowa przy Zespole Opieki Zdrowotnej w R. (dalej: "skarżąca", "Kasa") zaskarżyła w całości uchwałę Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "organ", "BFG") z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną – uchwałę z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w dniu 10 lutego 2020 r. wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o doręczenie decyzji o rozpoczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w S. (dalej: "[...]BS"), umorzeniu instrumentów kapitałowych [...]BS, zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji w postaci instytucji pomostowej i powołaniu administratora [...]BS oraz decyzji o zawieszeniu działalności [...]BS. Jako podstawę wniosku skarżąca wskazała na przepis art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, a także art. 28 k.p.a. Bankowy Fundusz Gwarancyjny uchwałą z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] odmówił udostępnienia informacji objętej ww. wnioskiem w zakresie obejmującym uzasadnienie decyzji oraz oszacowanie, w wersji stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 322 ust. 1 i 2 ustawy o BFG informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji. Następnie przytoczył treść art. 111 ustawy o BFG, art. 122 ust. 1 i 2 ustawy o BFG i wskazał, że żadne ze zdarzeń wskazanych w ww. przepisach kończących przymusową restrukturyzację w stosunku do [...] Banku Spółdzielczego nie nastąpiło. Dalej organ podkreślił, że może, w wykonaniu obowiązku z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, poprzestać na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydania określonych decyzji, co też zostało uczynione w dniu 17 stycznia 2020 r. W tym dniu BFG opublikował na swojej stronie internetowej "Informację o przyczynach i skutkach przymusowej restrukturyzacji [...]. Z kolei dniu 4 lutego 2020 r. powyższa informacja została rozszerzona przez publikację na stronie BFG wyciągu z decyzji w sprawie zawieszenia działalności [...]BS oraz decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec [...]BS wraz z jej dodatkowymi elementami, z uwzględnieniem przepisów o tajemnicach prawnie chronionych. Następnie powołując się na występujące w żądanych dokumentach tajemnice prawnie chronione, w tym tajemnicę zawodową lub bankową, organ odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji. Skarżąca, pismem z dnia [...] marca 2020 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że wskutek wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego z jej rachunku bankowego została odpisana kwota 243.987,29 zł, co czyni ją podmiotem, którego interes prawny został naruszony decyzją o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego. Wskazała ponadto, że doręczenie niniejszej decyzji o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego jest jej potrzebne do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. Uchwałą z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Bankowy Fundusz Gwarancyjny utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu BFG, odnosząc się do argumentacji podniesionej przez skarżąca, uznał, że nie legitymuje się ona interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym, a ten nie jest podstawą do wszczęcia postępowania sądowego. Organ podkreślił też, przywołując poglądy orzecznictwa, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów one dotyczą, w istocie nie są wnioskami z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wskazał nadto na wynikającą z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadę, że przepisy tejże ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ponadto organ wyjaśnił, że skoro skarżąca stoi na stanowisku, że jest stroną uprawnioną do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzje Funduszu, wówczas właściwą podstawą ubiegania się o dostęp do dokumentów, których dotyczy wniosek, byłby art. 12a § 4 p.p.s.a. W ocenie organu szczególnie wrażliwy charakter informacji dotyczących przymusowej restrukturyzacji uniemożliwia jej udostepnienie, bowiem w art. 5 ust. 2a u.d.i.p. wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. Tajemnica zawodowa, o której mowa w art. 320 ust. 2 ustawy o BFG, jest tajemnicą ustawowo chronioną. Organ powtórzył dalej rozważania przedstawione w decyzji wydanej w I instancji. Opisaną na wstępie skargą Pracownicza Kasa Zapomogowo-Pożyczkowa przy Zespole Opieki Zdrowotnej w R. zaskarżyła w całości ww. uchwałę Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) naruszenie 103 ust. 5 ustawy o BFG; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; 3) niewłaściwe zastosowania art. 12a § 4 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że stanowisko organu w zakresie możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art. 12a § 4 p.p.s.a. jest całkowicie nieprawidłowe. Skarżąca wskazała, ze w myśl art. 103 ust. 5 ustawy o BFG od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją. Skarżąca podniosła, że wniosła już skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję, której udostępnienia żąda. W odpowiedzi na skargę Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zakres podmiotowy postępowania został spełniony. Kwestią sporną między stronami pozostaje ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów szczególnych względem ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z uwagi na zawarte w nich tajemnice prawnie chronione, w tym tajemnicę zawodową lub bankową. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej nieprawidłowej odmowy udostępnienia informacji publicznej należy wskazać prawo do uzyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Tym samym ustawa o dostępie do informacji publicznej daje podstawę podmiotowi do odmowy udostepnienia żądanych informacji tak jak w powołanym w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 2a u.d.i.p. w myśl, którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. Należy w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Mając to na uwadze, a także charakter informacji, o które zawnioskowała skarżąca, prawidłowo należy ocenić odmowę udostępnienia skarżącej informacji z powołaniem się na powyższą przesłankę. Nie jest bowiem możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola podmiotu ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Wnioskowane informacje mogą podlegać zastrzeżeniu na podstawie przepisów innych ustaw, stanowić tajemnicę prawnie chronioną – tajemnicę zawodową, tajemnicę przedsiębiorcy, czy tajemnicę bankową. Sąd stwierdza zatem, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził kompletny wykład na temat możliwości udostępnienia informacji w ramach postępowania restrukturyzacyjnego. Rację ma przy tym organ, że przedmiotowa decyzja, której udostępnienia domaga się skarżąca, ogłaszana lub przekazywana w odpisie, podlega tym czynnościom w takim tylko zakresie, w jaki nie będzie prowadziła do ujawnienia tajemnicy bankowej. Skoro ustawa o BFG stanowi lex specialis w niniejszej sprawie, to wniosek skarżącej również należy oceniać przez pryzmat jej przepisów. Zgodnie zatem z treścią art. 322 ust. 1 i 2 ustawy o BFG, informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji. Jak stanowi art. 122 ust 1 i 2 ustawy o BFG: przymusowa restrukturyzacja zostaje zakończona: 1) z dniem wydania przez sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości podmiotu w restrukturyzacji; 2) w przypadku, o którym mowa w art. 174 ust. 1 pkt 3 - z dniem, o którym mowa w art. 176 ust. 1; 3) z dniem zakończenia likwidacji podmiotu rezydualnego, o której mowa w art. 230 ust. 4 lub 5, albo 4) z dniem udzielenia zgody, o której mowa w art. 22b ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. Ponadto zakończenie przymusowej restrukturyzacji nie może nastąpić wcześniej niż: 1) likwidacja instytucji pomostowej, a w przypadku, o którym mowa w: a) art. 196 ust. 2 - z dniem ograniczenia działalności instytucji pomostowej, b) art. 200 - z dniem wydania przez sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości instytucji pomostowej; 2) zbycie akcji lub udziałów instytucji pomostowej zgodnie z art. 181 ust. 3; 3) zbycie lub zrealizowanie wydzielonych zgodnie z art. 225 z podmiotu w restrukturyzacji praw majątkowych. W niniejszej sprawie ponadto, żadne ze zdarzeń wymienionych w treści art. 122 ust. 1 i 2 ustawy o BFG, kończących przymusową restrukturyzację w stosunku do [...]BS, nie nastąpiły. Przepisy te nie pozostawiają w zasadzie pola do manewru organowi w niniejszej sprawie. Wniosek strony skarżącej mógł zostać rozpoznany na podstawie przepisów u.d.i.p. i tylko w negatywnym dla niej stosunku – decyzją odmowną. Prawidłowe stanowisko zaprezentowane zostało przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również w zakresie złożenia przez skarżącą wniosku we własnym postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, przepis art. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres podmiotowy ustawy dotyczy m.in. działania organów władzy publicznej co jest niewątpliwie ważne dla ogółu obywateli i ma walor "sprawy publicznej". Nie każdy jednak przejaw tej działalności staje się informacją publiczną, o czym świadczy przywoływana w orzecznictwie kategoria dokumentu wewnętrznego. Przedmiot informacji aby mieścił się w definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. musi dotyczyć sprawy ważnej dla ogółu lub szerszej grupy obywateli albo też gospodarowania mieniem publicznym. Nie są wobec tego "sprawą publiczną" a tym samym nie stanowią informacji publicznej informacje dotyczące konkretnego zindywidualizowanego postępowania toczącego się przed organem administracji czy też sądem. Podmiot będący stroną takiego postępowania nie może uzyskiwać, niezbędnych do ochrony czy też dochodzenia własnych interesów, informacji w drodze postępowania o udostępnienie informacji publicznej przy zastosowaniu ustawy z 6 września 2001 r. (za: wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1725/15, publ. orzecznenia.nsa.gov.pl/). Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje w całości. Skarżąca z resztą sama przyznała w skardze, że zainicjowała postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zaskarżając decyzję będącą właśnie przedmiotem żądania w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do podniesionego w skardze art. 12a § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że powyższe nie było podstawą do odmowy dostępu do informacji publicznej, a realizującym założenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazaniem organu, w jaki sposób skarżąca może uzyskać dostęp do żądanych dokumentów. Skarżąca jako podmiot postępowania sądowoadministracyjnego w odrębnej sprawie od niniejszej – sprawie z jej skargi na decyzję o rozpoczęciu przymusowej restrukturyzacji [...]BS, może skorzystać z uprawnienia przysługującego jej właśnie na podstawie wskazanego przepisu i w ten sposób poznać treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Udostępnieniu na tej podstawie podlegają bowiem zarówno akta sądowe jak i akta administracyjne sprawy, z wyłączeniem akt, co do których strona nie może mieć dostępu np. z uwagi na tajemnice prawnie chronione. Należy wskazać, że skarżąca wnosząc o doręczenie jej decyzji o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego i powołując się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na ustawę o dostępie do informacji publicznej, próbowała uzyskać dostęp do treści decyzji, którą chciała zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co z kolei jak przyznała w skardze, i tak uczyniła. Należy podkreślić, że nawet gdyby skarżąca uzyskała w ten sposób dostęp do przedmiotowego aktu administracyjnego, to nie przesądzałoby powyższe o możliwości jego zaskarżenia. To na ogranie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia podmiotów będących stronami tego postępowania i wszelkie uchybienia w tym zakresie obciążać będą ten organ, który takiego obowiązku nie wypełni. Jak wcześniej wskazano, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy uzyskiwaniu aktów administracyjnych wydanych we własnej skonkretyzowanej sprawie. Reasumując, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego. Ponadto w toku postępowania, Sąd nie dopatrzył się by doszło również do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania w taki sposób, by miały one istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Co prawda uzasadnienie wydane przez BFG w I instancji jest lakoniczne, ogranicza się praktycznie do przywołania obowiązujących regulacji prawnych i nie realizuje zasady przekonywania, jak zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, nie mniej w II instancji organ w sposób wyraźny odniósł się zarówno do twierdzeń strony skarżącej, jak również przeprowadził znacznie bardziej wyczerpujące rozważania dotyczące przesłanek odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Wobec czego należy uznać, że w sprawie nie naruszył on przepisów postępowania administracyjnego, w tym żadnej z jego naczelnych zasad, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.