I OW 81/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Rzeszowskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr ewid. gr. [...] w miejscowości [ wskazać Zarząd Powiatu Rzeszowskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Zarządem Powiatu Rzeszowskiego poprzez wskazanie Zarządu Powiatu Rzeszowskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 26 lutego 2019 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Rzeszowie wpłynął wniosek T.K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr ewid. gr. [...] w miejscowości [...]. Powyższy wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p." a w szczególności w art. 29 ust. 1, który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zawiadomieniem o znaku[...] z dnia 7 lutego 2019 r. ww. wniosek został przekazany wg kompetencji do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, w związku z uznaniem przez Zarząd Powiatu w Rzeszowie, że droga powiatowa nr [...] na odcinku planowanego zjazdu na działkę nr ewid. gr. [...] w miejscowości [...], jest drogą krajową, a w związku z tym jej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 28 grudnia 1998 r. Wojewoda Podkarpacki wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A4 na terenie województwa rzeszowskiego na odcinku od Rzeszowa (węzeł "Rzeszów wschodni") km 582+000 (582+647,13) do granicy z województwem przemyskim km 607+520. W dniu 20 października 2010 r. Wojewoda Podkarpacki decyzją znak: [...] zatwierdził projekt budowlany budowy autostrady A4 (wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...]) i wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa autostrady A4 na odcinku Rzeszów "węzeł Wschodni" - Jarosław "węzeł Wierzbna" od km 581+263,44 - 622+463,44 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". W związku z wynikłą kolizją przebiegu autostrady A4 Rzeszów - Jarosław z przebiegiem drogi powiatowej nr [...], w dokumentacji projektowej budowy autostrady uwzględniono konieczność przebudowy odcinka drogi powiatowej, umożliwiającej zlikwidowanie zaistniałej kolizji. Rozwiązania przebudowy drogi powiatowej nr [...] zostały pozytywnie uzgodnione przez jej zarządcę tj. Zarząd Powiatu w Rzeszowie, działający przez Zarząd Dróg Powiatowych w Rzeszowie, pismami: znak: [...] z dnia 9 lutego 2009 r., [...] z dnia 3 sierpnia 2009 r. i [...] z dnia 20 października 2009 r. Zatem w oparciu o wyżej wymienione decyzje administracyjne, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad weszła w zarząd terenem niezbędnym w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] w ramach budowy autostrady A4 (tj. po ostatecznym scaleniu działka nr ewid. gr. [...] obr. [...]). Po zakończeniu robót budowlanych, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia 19 maja 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie wiaduktu WA-164 w ciągu autostrady A4 Rzeszów - Jarosław w km 581+802,40 nad drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...] i [...] oraz decyzją znak: [...] z dnia 11 lipca 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie autostrady A4 Rzeszów - Jarosław na odcinku od km 581 + 250 do km 588+650. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 są dla dróg: 1. krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2. wojewódzkich - zarząd województwa; 3. powiatowych - zarząd powiatu; 4. gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie organu z powyższego wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wymienionego na wstępie wniosku jest kategoria drogi, do której droga została zaliczona. W związku z przytoczonymi powyżej faktami, zdaniem organu zarządcą drogi powiatowej nr [...] na odcinku z którego T.K. planuje zlokalizować zjazd na działkę nr ewid. gr. [...]/2 w miejscowości [...] jest Zarząd Powiatu w Rzeszowie, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, w związku z budową autostrady A4 oraz nabyciem na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, działki nr ewid. gr. [...] (nr po scaleniu nieruchomości) w celu przebudowy ww. drogi powiatowej będącej w kolizji z budowaną autostrada A4, jest w chwili obecnej zarządcą terenu - do czasu ostatecznego uregulowania spraw własnościowych. W piśmie z 11 czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, Zarząd Powiatu w Rzeszowie wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Zarząd Powiatu wskazał brzmienie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. poz. 721), zgodnie z którym "nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych". Tym samym, zdaniem organu, nabywanie nieruchomości usytuowanych w granicach pasa drogowego następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Organ wskazuje, że decyzja ta skutkuje również zatwierdzeniem podziałów nieruchomości wydzielających grunt pod pas drogowy, a także może ograniczać korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w celu przebudowy infrastruktury technicznej. Z przytoczonych wyżej faktów organ wyciąga wniosek, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w oparciu o decyzję z dnia 20 października 2010 roku Wojewody Podkarpackiego /znak: I.[...]/ w kwestii zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Budowa autostrady A-4 na odcinku Rzeszów "węzeł Wschodni" - Jarosław "węzeł Wierzbna" od km 581+263,44-622+463,44 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", poprzedzoną decyzją z dnia 28 grudnia 1998 roku /znak: [...]/ o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A4 na terenie województwu rzeszowskiego na odcinku od Rzeszowa km 582+000 do granicy z województwem przemyskim km 607+520, weszła w zarząd terenem niezbędnym w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] w ramach budowy autostrady A4 (tj. działki ewid. nr [...] obr. [...] powstała z działek nr [...]/1, [...]/1 oraz [...]/1). Na podstawie przedmiotowych decyzji zostały także ukształtowane linie podziału nieruchomości objętych inwestycją, tworząc ewidencyjne granice wydzielonych działek gruntu. Organ przywołuje, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad określił jedynie linie rozgraniczające teren stanowiący wyłącznie pas autostrady A-4. Zdaniem organu, gdyby w przedmiotowej decyzji zostały wskazane linie rozgraniczające teren, w tym jednoznaczne granice pasów drogowych innych zarządców dróg niż właściwego zarządcy drogi, wówczas decyzje Wojewody Podkarpackiego stanowiłyby podstawę do przekazania dróg wybudowanych lub przebudowanych w związku z inwestycją główną - właściwym zarządcom dróg. Dopiero bowiem w takim przypadku ma zastosowanie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz. U. 1985 Nr 14 poz. 60/. Wybudowane odcinki dróg publicznych uzyskują kategorię drogi, w której ciągu leżą. Takie rozwiązanie w połączeniu z art. 12 ust. 4 w/w ustawy pozwala na właściwe wykonanie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w zakresie budowy i przebudowy dróg publicznych przy realizacji właściwej inwestycji. Następnie organ zwraca uwagę, iż w oparciu o uzyskane decyzje zezwalające na realizację inwestycji drogowej zostały przeprowadzone postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W szczegółowych specyfikacjach technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych wnioskodawca m.in. wskazał, iż do obowiązków Wykonawcy będzie należało: zastabilizowanie punktów w sposób trwały, oraz ich ochrona i oznakowanie w sposób ułatwiający ich lokalizację i ewentualne odtworzenie, wyznaczenie granic pasa drogowego, zastabilizowanie granic pasa drogowego punktami granicznymi z krzyżem na górnej poziomej ściance i świadkami punktu granicznego /znak PD oraz znak A-4/. Ponadto, Wykonawca zobowiązany został do przekazania Zamawiającemu tj. wnioskodawcy dokumentacji dotyczącej wznowienia i oznakowania granic pasa drogowego w formie operatu sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Organ przesłał wraz ze wnioskiem zdjęcia obrazujące obecne pasy drogowe autostrady A-4. Zdjęcia nr 1 oraz 2 obrazują ostatni odcinek pasa drogowego znajdujący się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowy odcinek kończy się w miejscu istniejącego zjazdu, a jego granicą z pasem drogi powiatowej jest miejsce usytuowania żółtego palika. Wniosek dotyczy natomiast wydania zezwolenia na zjazd w miejscu od białego palika oznaczonego symbolem A 4, obrazującego koniec pasa drogowego w kierunku istniejącego zjazdu. Zdaniem organu, z niniejszego wynika, że projektowany zjazd miałby mieć miejsce w pasie autostradowym pozostającym w administrowaniu wnioskodawcy. Odnosząc się zaś do art. 20 ust. 1 przywołanej na wstępie ustawy, organ wskazuje, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarządca drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwu albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. W oparciu o orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II FSK 2631/11, organ stawia tezę, iż w celu realizacji swoich zadań, Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przysługuje do nieruchomości znajdujących się w pasie drogowym trwały zarząd, jako prawna forma władania nieruchomym mieniem publicznym przez publiczną jednostkę organizacyjną. W związku z przytoczoną argumentacją Zarząd Powiatu Rzeszowskiego reasumuje, iż właściwym organem do rozpoznania wniosku T.K. jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady – powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, czy innym tytułem prawnym (np. zarządu), lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z 22 października 2010 r., II OW 35/10). Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przy czym należy zauważyć, że przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania. W niniejszej sprawie T.K. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr ewid. gr. [...]/2 w miejscowości [...]. W wyniku realizacji inwestycji drogowej "Budowa autostrady A4 na odcinku Rzeszów "węzeł Wschodni" - Jarosław "węzeł Wierzbna" od km 581+263,44 - 622+463,44 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", nastąpiła konieczność przebudowy odcinka drogi powiatowej, umożliwiającej zlikwidowanie zaistniałem kolizji przebiegu autostrady A4 odc. Rzeszów - Jarosław z przebiegiem drogi powiatowej nr [...], w związku z czym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad weszła w zarząd terenem niezbędnym dla wykonania przebudowy drogi powiatowej. Z treści art. 10 ust. 4 u.d.p. wynika, iż "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży". W sprawie bezsprzecznym jest, że działka nr ewid. gr. [...]/2, na którą planowany jest zjazd indywidualny przylega do nowo wybudowanego odcinka drogi, przebudowanego w związku z budową autostrady A4, w ciągu dotychczasowej drogi powiatowej nr [...]. Skoro zatem nie jest to droga krajowa, gdyż jej kategoria nie została zmieniona, to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest właściwym organem do wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] będzie Zarząd Powiatu Rzeszowskiego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.