II SA/Ke 1035/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na O. K.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 18 maja 1999 r. O. K. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Wg ustaleń organu I instancji J. K. nie pracuje, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, nie pobiera żadnych świadczeń określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i sprawuje opiekę nad córką O. Żona wnioskodawcy – E. K. – pobiera z Ośrodka świadczenie pielęgnacyjne na syna P. K.. Małżonkowie posiadają gospodarstwo rolne o pow. 2,10 ha tj. 0,34 ha przeliczeniowego, a skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 3,82 ha w ½ części i jako rolnik nie zalicza się do osób, które rezygnują z aktywności zawodowej. Z tych powodów organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W złożonym odwołaniu J. K. wyjaśnił, że wychowują z żoną dwójkę niepełnosprawnych od urodzenia dzieci, a żona nie jest w stanie sama zapewnić im opieki dlatego wystąpił o przyznanie także świadczenia pielęgnacyjnego dla siebie. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało na art. 17 ust. 1 i 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz to, że skarżący złożył oświadczenie, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ podniósł również, że żona wnioskodawcy pobiera świadczenie pielęgnacyjne na syna, a więc zgodnie z art. 17 ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne na drugie dziecko nie może być skarżącemu przyznane. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze J. K. raz jeszcze podniósł, że wychowywane przez niego oraz żonę dzieci wymagają stałej opieki, a żona nie jest w stanie jej zapewnić. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 7/11 określa, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje każdemu z rodziców jeżeli więcej niż jedno dziecko wymaga stałej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny ustalony przez oba organy jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że skarżący wraz z żoną opiekują się dwójką niepełnosprawnych w stopniu znacznym dzieci, przy czym świadczenie pielęgnacyjne otrzymuje aktualnie jedno z rodziców – E. K. - w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem P. K. Bezspornym jest także, że stan zdrowia O. K. jest tego rodzaju, że wymaga ona całodobowej opieki, gdyż nie jest w stanie zaspokajać samodzielnie swoich potrzeb. W takim stanie faktycznym organy rozpoznawały zasadność złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015, poz. 114 ze zm), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b). Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia organy powołały się na art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Takie brzmienie zacytowanego przepisu obowiązuje od 1 stycznia 2013 r., kiedy to ustawą z 7 grudnia 2012r. (Dz.U. z 2012r., poz.1548) zastąpiono dotychczasowy art. 17 ust. 5 pkt 4, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba w rodzinie miała ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną. Taka konstrukcja obowiązuje z niewielkimi zmianami od 1 września 2005 r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. 2005.86.732), która znowelizowała ustawę o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że wykluczyła możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba w rodzinie miała ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Do 2 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało bowiem wyłącznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (dopiero od tej daty można było je uzyskać także z racji rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad inną niż dziecko osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Jak widać, zmiana, która nastąpiła od 1 stycznia 2013 r. w treści art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, polegała na zastąpieniu słów “osoba w rodzinie" słowami “członek rodziny" oraz – co najistotniejsze – na wykreśleniu słów “na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną". W uzasadnieniu projektu tej zmiany czytamy, że wprowadzenie rozwiązania polegającego na rozszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych, w szczególności o sytuacje, w których członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, nowego świadczenia tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź świadczenia pielęgnacyjnego, jest niezbędne w celu wykluczenia sytuacji, w których jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia lub na jedną osobę niepełnosprawną byłoby pobierane zarówno świadczenie pielęgnacyjne jak i specjalny zasiłek opiekuńczy przez tę samą lub różne osoby. Jak widać zatem, wolą ustawodawcy nie było wcale ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednego z rodziców, nawet wówczas gdy – tak jak w stanie sprawy – każde z nich opiekuje się innym niepełnosprawnym dzieckiem. W nowelizacji chodziło jedynie o to, aby zapobiec kumulacji świadczeń rodzinnych pobieranych na tę samą osobę niepełnosprawną, a z taką sytuacja nie mamy do czynienia w sprawie. Podkreślenia także wymaga, że od początku wprowadzenia ograniczenia w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 września 2005 r., celem powyższej regulacji było wyeliminowanie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez jednego rodzica z prawem drugiego rodzica do dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ale na to samo dziecko, a nie na różne dzieci (por. uzasadnienie projektu ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, opubl. w Dz.U. 2005.86.732). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Rz 395/12, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy wskazuje na to, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane matce albo ojcu, zawsze tylko tej osobie, która sprawuje opiekę i tylko pod warunkiem, że drugie z rodziców nie ma ustalonego świadczenia z tytułu opieki nad tym samym dzieckiem. Tylko ten sposób wykładni wskazanych wyżej przepisów może być zgodny z wartościami konstytucyjnymi, zwłaszcza z równym traktowaniem rodziców co do ich praw i obowiązków w stosunku do własnych dzieci. Zatem każde z rodziców może uzyskać świadczenie rodzinne, o ile sprawuje opiekę nad innym dzieckiem. Taki wniosek jest logiczny, zwłaszcza w tych sytuacjach, gdy rodzice nie tworzą związku małżeńskiego (do członków rodziny zalicza się zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy rodziców dzieci, bez względu na to, czy pozostają w związku małżeńskim), a niezależnie od siebie opiekują się dziećmi spełniającymi warunki określone w ustawie. Tym bardziej tak należy interpretować ten przepis w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i małżeństwa. W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły, ażeby na niepełnosprawną córkę skarżącego – O. K. - ktokolwiek z członków rodziny miał ustalone prawo do świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, dlatego twierdzenie, że J. K. jest nieuprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa interpretowanych we wskazany wyżej sposób. Wskazać należy, że rodzice mają równe prawo do wychowywania dzieci i opieki nad nimi. Konsekwencją tak określonego prawa musi być równe traktowanie obojga rodziców w zakresie przysługujących im uprawnień. Istnienie takiej samej sytuacji faktycznej musi prowadzić do takiego samego traktowania przez przepisy prawa, zatem w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący jako ojciec niepełnosprawnego dziecka nie może być pozbawiony możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego tytułu, że żona ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem, jeżeli skarżący sprawuje opiekę nad dzieckiem spełniającym warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Należy także podkreślić, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt SK 7/11 (Dz.U. poz. 1652) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także – w trudnej sytuacji materialnej. Z mocy art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej, pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego − emerytalnego i rentowego – na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne. Wprawdzie przywołany wyrok dotyczy innego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy (obowiązującego przed 13 października 2011r.), jednak stanowisko TK znajduje pełne zastosowanie do wykładni tego przepisu o treści aktualnej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że cel, określony przez ustawodawcę z uzasadnieniu projektu zmiany ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 2013r., nie przełożył się na literalne brzmienie nowelizowanego przepisu, który czytany dosłownie wskazuje na zablokowanie uzyskania prawa do drugiego świadczenia w jednej rodzinie, bez względu na jakiekolwiek specyficzne okoliczności, w tym sprawowanie opieki przez oboje rodziców nad dwojgiem niepełnosprawnych dzieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1354/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1122/14, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 258/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kierując się jednak zarówno zamierzeniem ustawodawcy, jak i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2014r. wskazującego na kierunek konstytucyjnej wykładni omawianego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organy oceniając zasadność złożonego w sprawie wniosku zastosują właściwe przepisy prawa wykładając je we wskazany wyżej sposób.