II OSK 1942/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 192/10 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 192/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] marca 2006 r., stanowiącym odpowiedź na pismo M.W. z dnia 22 lutego 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., poinformował skarżącego, iż dowody, na podstawie których ustalono samowolne prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie stawu rybnego na działkach nr A, B i C w B., wymienione zostały w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2005 r. Nadto wskazano, iż pozostałe kwestie podniesione w piśmie z dnia 22 lutego 2006 r. dotyczą sprawy prowadzonej przez wydział architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego w B., a zatem z powziętymi wątpliwościami skarżący winien zwrócić się do tegoż organu. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił również, że na podstawie zgromadzonych akt sprawy brak jest przesłanek do umorzenia postępowania, gdyż samowola jest bezdyskusyjna, a jedynie przedstawienie nowych dowodów może stanowić podstawę do wznowienia sprawy przez Starostwo Powiatowe. Przy aktualnym zaś stanie prawnym nawet legalizacja tejże samowoli nie jest możliwa z uwagi na niewykonanie nakazów zawartych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Uznając powyższe pismo za decyzję - odwołanie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożył pełnomocnik M.W., wnosząc o uchylenie kwestionowanego "rozstrzygnięcia" i umorzenie postępowania organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6, 7, 8, 10 i 12 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji w dniu 14 stycznia 2003 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych przez M.W. robót budowlanych obejmujących budowę stawu rybnego na terenie nieruchomości gruntowych, stanowiących jego własność, zlokalizowanych na terenie gminy B., w miejscowości B. W ocenie strony skarżącej, w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji błędnie uznał, że budowa stawu rybnego realizowana jest w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co skutkowało podjęciem decyzji z dnia [...] marca 2006 r., w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że samowola jest bezdyskusyjna i nie ma przesłanek do umorzenia postępowania w tejże sprawie. Wskazano przy tym, że powyższa decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony odwołującej się i dopiero w listopadzie, przy okazji przeglądania akt sprawy, miał on możliwość zapoznania się z jej treścią. Nadto podniesiono, że skarżona decyzja nie powstała w wyniku wnikliwej analizy sprawy, ponieważ organ ją prowadzący nie dochował należytej staranności, nie uwzględnił całości materiału dowodowego zebranego w tej sprawie i nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego. Wskazano również, że M.W. będąc w posiadaniu prawomocnej decyzji wydanej przez właściwy organ - Starostę Powiatowego w B., z treści której wynika uprawnienie do wykonania określonej w niej inwestycji, dokonał w dniu [...] października 2002 r. zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w terminie zakreślonym w tej decyzji, a rozstrzygnięcie to obowiązuje do chwili obecnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził w oparciu o przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zaskarżone pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006 r. miało jedynie charakter informacyjny – stanowiło odpowiedź na pismo M.W. z dnia 22 lutego 2006 r. Odwołanie od tego typu pisma jest niedopuszczalne, albowiem w niniejszej sprawie brak jest aktu administracyjnego, który uprawniałby stronę do skutecznego złożenia środka zaskarżenia. Nie można zaś skutecznie zaskarżyć pisma, które stanowi czynność materialno - techniczną organu I instancji. Na poparcie przedstawionego stanowiska organ II instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92, (publikowany OSP z 1993 r. nr 9, poz. 178) zgodnie z treścią którego "jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M.W., wnosząc o jego uchylenie, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej, umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki w związku z jego bezprzedmiotowością, stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego w tych sprawach przez organy nadzoru budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Motywując zasadność złożonej skargi wskazano, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, bowiem decyzja, którą zaskarżono, powstała w toku postępowania prowadzonego od 8 lat przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności wykonanych prac w wyniku których powstał staw hodowlany. Jest to pierwszy i jedyny dokument wydany przez organ nadzoru budowlanego I instancji, w którym organ ten wyraźnie stwierdza o istnieniu samowoli budowlanej. Nadto wskazano, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nie została doręczona pełnomocnikowi strony – S.M., a skarżący dowiedział się o niej w listopadzie 2009 r. i niezwłocznie sporządzone zostało stosowne odwołanie. W dalszej części podkreślono, że pismo z dnia [...] marca 2006 r. zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w części, w której określa sytuację prawną podmiotu, do którego skierowane jest oświadczenie woli organu wskazujące, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną. Powyższe ma istotny wpływ na dalszy bieg sprawy, bowiem bez rozstrzygnięcia czy inwestycja jest samowolą nie można wydać decyzji o nakazie jej rozbiórki. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że oświadczenie organu nadzoru budowlanego zawarte w niniejszej decyzji ma charakter jednostronny, władczy, skierowany na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Akt ten stwierdza bowiem istniejący według organu stan prawny, który powinien być przez ten organ ustalony w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi charakter pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006 r. Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. należy je ocenić jako informację w sprawie udzieloną przez organ I instancji. Zaś w ocenie strony skarżącej pismo to stanowi decyzję, a to z uwagi na fakt, iż zawiera ono rozstrzygnięcie o tym, że inwestycja polegająca na budowie stawu rybnego w B. stanowi samowolę budowlaną, co ma istotny wpływ na dalszy bieg sprawy, bowiem bez rozstrzygnięcia czy inwestycja jest samowolą, nie można wydać decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto skarżący uznał, iż pismo to zawiera niezbędne minimum do zakwalifikowania go jako decyzji, tj.: rozstrzygnięcie, oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób uznać, iż pismo z dnia [...] marca 2006 r. stanowi decyzję orzekającą o samowoli budowlanej. Motywując powyższe stanowisko Sąd wskazał na dwa ujęcia decyzji - materialnoprawne i formalnoprawne (procesowe) oraz wyjaśnił znaczenie tych pojęć. Podniósł także, iż w treści art. 107 § 1 k.p.a. zostały wymienione elementy, które powinna zawierać decyzja, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W ocenie Sądu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może być uznane za decyzję zawierającą rozstrzygnięcie w przedmiocie samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu uprawnienie do podjęcia decyzji winno zawsze wynikać z określonych norm prawnych, zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie próżno szukać w prawie budowlanym normy uprawniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia tylko w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Uznanie bowiem przez właściwy organ, iż określona inwestycja została wykonana w ramach samowoli budowlanej stanowi jedynie jeden z warunków poprzedzających wydanie decyzji o rozbiórce. Nie jest to jednakże przesłanka wystarczająca do orzeczenia rozbiórki, gdyż "z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącego, że podjęcie decyzji w przedmiocie rozbiórki jest możliwe dopiero po uprzednim wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej, nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego Sąd uznał, że kwestionowane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, które znajduje swoje oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego element bez którego decyzja nie może istnieć. Zdaniem Sądu, nawet jeśliby w przedmiotowym piśmie istniały pewne elementy charakterystyczne dla decyzji - określone w przepisie art. 107 k.p.a. - to sam ten fakt nie może przesądzać, iż dane pismo winno być traktowane jako decyzja administracyjna. Bowiem warunkiem podstawowym jest, aby istniała podstawa materialnoprawna lub podstawa przewidziana przepisami proceduralnymi do załatwianie określonej kwestii w formie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie ten warunek nie został spełniony. Sąd podzielił stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., że sporne pismo z dnia [...] marca 2006 r. stanowi jedynie informację w sprawie, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie będące środkiem zaskarżenia właściwym dla decyzji. W związku z powyższym uznał, iż postanowienie organu II instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] marca 2006 r. odpowiada prawu, tj. treści art. 134 k.p.a. Konkludując, Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M.W. zarzucając temu wyrokowi naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów postępowania: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 6, 7, 104 oraz 127 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zamknięcie drogi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedstawione w uzasadnieniu wyroku rozważania prowadzą do błędnych wniosków, co skutkowało oddaleniem skargi. Zwrócono uwagę, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006 r., którego charakter jest kwestią sporną w niniejszej sprawie, zawiera w sobie wyraźne stwierdzenie, że samowola jest bezdyskusyjna i brak jest przesłanek do umorzenia postępowania. Jest to pismo, w którym zawarte jest oświadczenie organu nadzoru budowlanego i nie ulega wątpliwości, że ma charakter jednostronny i władczy, skierowane jest na wywołanie konkretnych, indywidualnych skutków prawnych, zatem posiada cechy decyzji administracyjnej. Ponadto pismo to zostało wydane w wyniku wniosku strony, jaki organ nadzoru budowlanego otrzymał w dniu 1 marca 2006 r., o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazany wyżej akt organu nadzoru budowlanego spełnia kryteria decyzji w ujęciu zarówno materialnoprawnym i formalnoprawnym. Akt ten jest wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, stanowi przejaw woli administracji, ma charakter władczy i zewnętrzny, rozstrzyga konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nadto akt ten posiada znamiona aktu administracyjnego i zamyka czynności procesowe tej instancji na tym etapie. Znamiona jurysdykcyjności wyrażają się w tym, że rozstrzygnięto o istocie sprawy - w tym przypadku o istnieniu samowoli budowlanej, w odpowiedzi na wniosek strony o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zatem przysługuje od niego odwołanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 104 i 127 § 1 k.p.a., albowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd niewłaściwie uznał, że pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. nie jest decyzją, co spowodowało, że podzielił pogląd organu II instancji, iż od tego pisma odwołanie jest niedopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza spornego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006 r. prowadzi do wniosku, iż nie jest ono decyzją, albowiem nie posiada wszystkich niezbędnych elementów, aby można było go uznać za decyzję. Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowi inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Tym innym sposobem załatwienia sprawy jest np. ugoda czy postanowienie. Mogą być również dokonywane czynności materialno-techniczne, które co prawda podejmowane są w indywidualnych sprawach, w tym znaczeniu, że ich przedmiotem są określone i zindywidualizowane stosunki administracyjne (uprawnienia lub obowiązki), których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, ale do załatwienia tych spraw nie jest wymagana forma decyzji czy postanowienia administracyjnego. Jednakże oprócz czynności mających na celu załatwienie sprawy, organ administracji może również, na żądanie strony, udzielać informacji o toku postępowania. Taki sposób działania organu administracji jest dopuszczalny i w praktyce stosowany, jednakże nie rodzi on po stronie osoby, której takich informacji udzielono uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji gdy treść tej informacji jest niezgodna z jej oczekiwaniami. Niespornym pozostaje, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zagadnienia z zakresu prawa budowlanego, a konkretnie kwestii samowolnego prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie stawu rybnego. Kwestie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego czy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w całości lub części realizowane są w drodze decyzji (art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – stan prawny na dzień [...] marca 2006 r.). W toku procesu budowlanego możliwe jest również wydanie postanowienia, w przypadkach wskazanych w ustawie. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę [...] marca 2006 r.) stanowił, iż decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Składniki te służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, jednakże nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku naruszeń formy prawnej, jako minimum elementów traktuje się cztery składniki, tj. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego z tych składników powoduje, że albo nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ, albo wykluczone zostaje ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 427, wyrok NSA z dn. 18.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1762/10, niepubl.). Zatem, aby uznać określone pismo za decyzję znaczenie ma nie tyle jego forma, co treść. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż pismo organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. nie jest decyzją, ale ma jedynie charakter informacyjny, a więc nie przysługuje od niego odwołanie. W zaskarżonym wyroku prawidłowo bowiem uznano, że wprawdzie pismo to zawiera określenie autora, adresata oraz podpis osoby reprezentującej organ, ale – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie zawiera czwartego koniecznego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. A brak powyższego powoduje, że sporne pismo nie może zostać uznane za decyzję. Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie decyzji stanowi o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz podmiotów, albo o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania co do jej istoty. Zatem rozstrzygnięcie winno być sformułowane w taki sposób, aby następnie możliwe było wykonanie takiego aktu czy to w sposób dobrowolny czy przymusowy (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, ww. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, str. 428). Nie sposób podzielić zatem poglądu skarżącego kasacyjnie, że wskazanie przez organ w treści tego pisma, iż inwestycja jest samowolą budowlaną, stanowi rozstrzygnięcie. Niewątpliwie uznanie, że dana inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej jest przesłanką do rozważenia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego i ewentualnego jego wszczęcia, a w sytuacji gdy powyższe z różnych przyczyn nie będzie możliwe do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Jednakże w drodze decyzji nie można przesądzić tylko i wyłącznie o tym, czy dany obiekt jest samowolą budowlaną czy też nie, albowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości podjęcia decyzji tylko w tym zakresie. Rację ma skarżący kasacyjnie, że kwestia ustalenia czy dany obiekt jest samowolą budowlaną czy też nią nie jest, jest kwestią istotną, albowiem kierunkuje dalsze działania organów, jednakże powyższe ustalane jest tylko przesłankowo i może zostać skutecznie zakwestionowane na etapie wydania decyzji kształtującej obowiązki lub uprawnienia jej adresata (np. na etapie odwołania złożonego od decyzji nakazującej rozbiórkę danego obiektu, czy zaskarżenia aktów wydanych w toku postępowania legalizacyjnego). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że pismo to nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty w indywidualnej sprawie skarżącego i co jest z tym związane, nie może zostać uznane za decyzję, od której przysługuje środek odwoławczy do organu II instancji. Jest to niewątpliwie pismo o charakterze informacyjnym, w którym wskazano, że w toku postępowania ujawniono samowolę budowlaną i w związku z tym brak jest przesłanek do umorzenia postępowania. Jednakże, jak już wyżej wskazano, tego typu stwierdzenie niepowiązane z żadnymi nakazami czy obowiązkami wobec strony, niewątpliwie nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie. Zatem prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w sprawie brak było podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ II instancji. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie stwierdzono innego naruszenia przepisów postępowania które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W szczególności Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 104 i 127 § 1 k.p.a., albowiem skoro kwestia samowoli budowlanej nie mogła zostać rozstrzygnięta w drodze samodzielnej decyzji, to pismo to nie może zostać uznane za decyzję, a tym samym nie może od niego przysługiwać odwołanie. Brak jest również podstaw do podzielenia stanowiska autora skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. dotyczących odpowiednio zasady legalności działania organów administracji i zasady prawdy obiektywnej. W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako nieusprawiedliwioną.