II OSK 414/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1397/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1397/16 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], udzielającej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie jako zakładowi głównemu pozwolenia wodnoprawnego na wspólne z E. H. Sp. z o.o. szczególne korzystanie z wód Wisły na administrowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie odcinku od km [...] do km [...] w zakresie: piętrzenia wód rzeki Wisły przez stopień wodny "Włocławek", gospodarowania wodą dotyczącego wykorzystania wody ze zbiornika wodnego utworzonego na skutek piętrzenia obejmującego odcinek rzeki od km [...] do km [...] i zrzutu wody nieprzetworzonej przez obiekty stopnia wodnego, wykorzystania spiętrzonej wody do celów energetycznych przez elektrownię wodną. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że był pośrednio związany wykładnią prawa materialnego, mającego w niej zastosowanie, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 216/15. Niedopuszczalne byłoby odmienne traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (organizacji społecznych żądających stwierdzenia nieważności tej samej decyzji ostatecznej), co do jednej akceptując zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., a co do drugiej zarzucając Organowi bezzasadne zastosowanie tego przepisu. We wskazanym orzeczeniu rozpoznając wniosek innej organizacji społecznej (Stowarzyszenia Ekologiczno-Kulturalnego "[...] ") Sąd ten stwierdził wyraźnie, że organizacja ta - żądając podjęcia z urzędu przez organ postępowania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].02.2012 r., nr [...], udzielającej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie jako zakładowi głównemu pozwolenia wodnoprawnego na wspólne z E. H. Sp. z o.o. szczególne korzystanie z wód Wisły na administrowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie odcinku od km [...] do km [...] w zakresie: piętrzenia wód rzeki Wisły przez stopień wodny "Włocławek", gospodarowania wodą dotyczącego wykorzystania wody ze zbiornika wodnego utworzonego na skutek piętrzenia obejmującego odcinek rzeki od km [...] do km [...] i zrzutu wody nieprzetworzonej przez obiekty stopnia wodnego, wykorzystania spiętrzonej wody do celów energetycznych przez elektrownię wodną i dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego - domagała się de facto, by organ prowadził postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Mając to na względzie, Sąd wówczas orzekający stwierdził, że do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego zastosowanie znajduje art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, wyłączający stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał więc na zasadność zastosowania art. 61a ust. 1 K.p.a., a więc odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Do tego stanowiska zastosował się następnie organ wydając rozstrzygnięcie. Sąd I instancji w sprawie wniosku Fundacji [...] o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, podzielił stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o zasadności zastosowania art. 61a ust. 1 K.p.a. co do tego wniosku. Stanowisko to zdaniem Sądu I instancji, koresponduje z poglądem wyrażanym w tej sprawie w piśmiennictwie (orzecznictwo pozostaje bowiem rozbieżne). Wskazać zatem należy np. na interpretację tej normy wyrażoną przez Agatę Kosieradzką-Federczyk rozdz. 6.2. Procedura wydawania pozwoleń wodnoprawnych - ustalanie stron postępowania, w: Prawie ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, autorstwa Wojciecha Federczyka, Anny Fogel, Agaty Kosieradzka-Federczyk (LEX komentarz do art. 127 ustawy Prawo wodne). Autorka prezentuje pogląd – podzielany przez Sąd I instancji - że "ustalanie stron według przesłanek zawartych w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego ma znaczenie nie tylko w postępowaniu, którego celem jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Również w postępowaniach mających za przedmiot weryfikację poprawności wydania pozwolenia albo jego zmianę, prowadzonych w ramach trybów nadzwyczajnych, krąg stron wyznacza wyliczenie zawarte w przywołanym artykule". Artykuł 127 ustawy Prawo wodne nie znajduje natomiast zastosowania, jako przepis szczególny, do innych postępowań unormowanych w tej ustawie, w tym postępowań przewidzianych w art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. W nich więc krąg stron postępowania winien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Autorka zaznacza ponadto, że bardzo istotne jest rozróżnienie charakteru, w jakim organizacja społeczna występuje w postępowaniu. Przywołane w art. 127 ust. 8 Prawo wodne wyłączenie odnosi się do udziału organizacji społecznych jako podmiotu na prawach strony. Jeżeli w sprawie organizacja społeczna ma status strony, ponieważ spełnia jedno z kryteriów art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, zachowanie organu polegające na wyłączeniu z udziału w postępowaniu takiej organizacji narusza przepisy postępowania. W kontekście przedstawionego poglądu doktryny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ trafnie ustalił, że Fundacja [...] nie spełniła żadnego z kryteriów art. 127 ust. 7 ustawy Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne zakwestionowała zaś po kilku latach jego obowiązywania. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że jeśli Stowarzyszenie było przekonane, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo, to mogło wystąpić do właściwego prokuratora ze stosownym wnioskiem o rozważenie wykorzystania środków określonych w Dziale IV K.p.a., wskazując na rażące naruszenie art. 96 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, czy na rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przy podejmowaniu kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji błędnego zastosowania powyższego przepisu przez organ i przyjęcie, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek organizacji społecznej w sytuacji, gdy organizacja ta nie uczestniczyła w postępowaniu zwyczajnym z uwagi na okoliczność, iż nie należy ona do kręgu stron postępowania wskazanych treścią art. 127 ust 7 ustawy - Prawo wodne (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 469 ze zm.), b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 KPA oraz w związku z art. 31 § 1 KPA poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie, że przepisy te organ zobowiązany był stosować przy rozpatrzeniu żądania organizacji ekologicznej, będącej odmianą organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2014 r. poz. 1647 ze zm.) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, to jest przyjęcie związania orzeczeniem innego składu Sądu I instancji w innej sprawie i na tej podstawie oddalenie skargi, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 127 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ograniczenie nałożone tym przepisem, dotyczące udziału organizacji społecznych w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego rozciąga się na możliwość żądania przez organizację społeczną wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, b) art. 96 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.), oraz art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 1651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez brak przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 dla planowanego działania polegającego na piętrzeniu wód w postępowaniu zakończonym ostateczną ww. decyzją Marszałka Województwa Kujawsko- Pomorskiego. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2016 r., poz. 718 ze zm. dalej PPSA) wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145a § 1 PPSA zobowiązanie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego na podstawie art. 31 § 2 KPA, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Podstawy uwzględnienia skargi reguluje art. 145 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez określenie rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, które dają podstawy do zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia. Nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi powołanie przepisu prawnego wadliwie jeżeli w obowiązującym systemie prawa obowiązuje przepis prawa dający umocowanie do przyjęcia takiej treści rozstrzygnięcia jakie zostało przyjęte w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu. Stanowi o tym wprost art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą do uwzględnienia skargi jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c tej ustawy, przez ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji lub postanowienia na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja uprawnień procesowych podmiotów na prawach strony została w ograniczonym zakresie unormowana w sposób szczególny. Dotyczy to dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania, a zwłaszcza skuteczności żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Tak w przypadku organizacji społecznej kryterium ograniczącym skuteczność tego żądania jest wyznaczona dwiema przesłankami: - po pierwsze, cel statutowy tej organizacji, - po drugie, przemawia za wszczęciem postępowania w sprawie interes społeczny. Do żądania wszczęcia postępowania w sprawie przez organizację społeczną powołującą się na status podmiotu na prawach strony ma zastosowanie regulacja prawna zawarta w art. 31 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego “Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania (...), jeżeli jest to uzasdnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Zgodnie z art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego “Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie". Artykuł 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Skutki prawne regulacji art. 31 § 2 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego są zbieżne: w razie gdy przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nie zostały spełnione organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Powołanie zatem art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro skutek prawny jest tożsamy, nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Fundacja [...] wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] lutego 2012 r. nr [...], udzielającej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Warszawie jako zakładowi głównemu pozwolenia wodnoprawnego na wspólne z E. H. Sp. z o.o. szczególne korzystanie z wód Wisły na administrowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie odcinku od km [...] do km [...] w zakresie: piętrzenia wód rzeki Wisły przez stopień wodny "Włocławek", gospodarowania wodą dotyczącego wykorzystania wody ze zbiornika wodnego utworzonego na skutek piętrzenia obejmującego odcinek rzeki od km [...] do km [...] i zrzutu wody nieprzetworzonej przez obiekty stopnia wodnego, wykorzystanie spiętrzonej wody do celów energetycznych przez elektrownię wodną. Poza sporem jest, że podstawą materialnoprawną wydania decyzji był art. 127 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 27 lutego 2012 r. (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Fundacja [...] złożyła żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Odrębność przedmiotowa nie daje podstaw do różnicowania przesłanek dopuszczalności żądania przez organizację społeczną wszczęcia postępowania w trybie postępowania zwykłego od przesłanek dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. Przesłanki ustanowione w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, jeżeli przedmiot pozostaje w związku z celami statutowymi organizacji społecznej i jeżeli jest spełniona druga przesłanka: uzasadnione jest to interesem społecznym. Dla ustalenia wystąpienia tej drugiej przesłanki przesądzające znaczenie ma regulacja materialnoprawna na podstawie której została wydana decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne "W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego". Ta regulacja materialnoprawna wyłączyła dopuszczalność wyprowadzenia interesu społecznego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w trybie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, skoro nie przyjmuje dopuszczalności udziału organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu zwykłym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Należy wskazać, że nie dają one podstawy do żądania wszczęcia postępowania, a przesądzające znaczenie ma regulacja w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Regulacja ta nie daje podstaw do żądania przez organizację ekologiczną wszczęcia postępowania, a daje wyłącznie prawo żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania (art. 44 ust. 1), prawo wniesienia odwołania (art. 44 ust. 2), prawo skargi do sądu administracyjnego (art. 44 ust. 3). Wyprowadzenie interesu społecznego wbrew regulacji materialnoprawnej będącej podstawą decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności nie znajduje podstawy prawnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jednolitość orzecznictwa sądowego w tożsamej przedmiotowo sprawie jest elementem oceny zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.