II OSK 140/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 763/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2018 r, Nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 763/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2018 r, Nr [...], w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości L. obr. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że egzekwowane obowiązki mają charakter niepodzielny i tylko wykonanie wszystkich obowiązków w całości stanowi podstawę do uwzględnienia zarzutu w tym postępowaniu, podczas gdy egzekwowane obowiązki stanowią w istocie sumę obowiązków i mają charakter podzielny, a wykonanie przez spółkę części obowiązków powinno stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego choćby w tej części. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę okoliczności, że skarżący kasacyjnie wykonał częściowo nałożone na niego obowiązki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązki te są podzielne i mogą zostać wykonane osobno, bez wpływu na pozostałe. Wobec tego, Sąd błędnie przyjął, że wyrażone przez organy nadzoru stanowisko o niepodzielności orzeczonych obowiązków jest prawidłowe i tylko wykonanie wszystkich obowiązków może stanowić podstawę do uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy prawidłowe jest prowadzenie egzekucji w stosunku do wszystkich wynikających z wykonywanej decyzji obowiązków, w sytuacji gdy część z nich została już przez zobowiązanego wykonana. Jak słusznie stwierdził Sąd wojewódzki, takie działanie jest prawidłowe. Przypomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest, wywodzona z art. 7 § 2 u.p.e.a., zasada celowości. Zaprzeczeniem treści tej zasady byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 284/17, LEX nr 2618216). Wobec tego, w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (albo jak w niniejszej sprawie – obowiązek usunięcia nieprawidłowości mogących zagrażać zdrowiu i życiu ludzi) rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania, stanowiąc jednocześnie środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006). Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Zobowiązany może więc uchronić się przed egzekucją przez dobrowolne spełnienie spoczywającego na nim obowiązku. Jednak wykonanie obowiązku przez zobowiązanego polega na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 33, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1840/18, LEX nr 3179317 w odniesieniu do niepodzielnego charakteru obowiązku w przypadku nakazu rozbiórki). W niniejszej sprawie, obowiązek podlegający egzekucji ma charakter niepieniężny i polega na wykonaniu konkretnych robót, wskazanych w decyzji z [...] lipca 2013 r. w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku oraz na zakazie użytkowania wskazanych w niej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych tam nieprawidłowości. Ze względu na konieczność zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzkiego, decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z istoty nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku wynika, że tylko zrealizowanie wszystkich wskazanych w decyzji robót doprowadzi budynek do odpowiedniego stanu technicznego, pozwalającego na jego bezpieczne użytkowanie. Należy więc zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że natura tego obowiązku jest niepodzielna (inaczej niż w przypadku obowiązków pieniężnych) co oznacza, że dopóki zobowiązany nie wykona wszystkich wskazanych w decyzji robót, obowiązek ten pozostaje niewykonany. Fakt, że zobowiązany wykonał już część nałożonego na niego obowiązku nie jest wystarczający dla uznania podniesionego przez niego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadniony. Ma on jednak znaczenie dla podejmowania przez organ egzekucyjny dalszych czynności w sprawie – egzekucji podlegać będzie jedynie niewykonana część obowiązku. Nie miał zatem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że skoro wykonał część z nałożonych na niego obowiązków, a więc były one podzielne i można je było wykonać osobno), to nałożony na niego decyzją z [...] lipca 2013 r. obowiązek również ma charakter podzielny. Jak wskazano wcześniej, wykonanie obowiązku polega na takim jego zaspokojeniu, że związane z nim zobowiązanie wygasa. W niniejszej sprawie celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie przedmiotowego budynku i jego otoczenia do stanu zgodnego z prawem, a to możliwe jest dopiero po wykonaniu wszystkich obowiązków, nałożonych ww. decyzją, nie jedynie ich części. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).