I SA/Wa 906/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), podjęło z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 22 lutego 1955 r. nr [...], zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), uchyliło w całości własną decyzję z dnia 9 września 2008 r. nr [...] i stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu 22 marca 2006 r. T. F. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 22 lutego 1955 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. 875,5 m2. Decyzją z dnia 9 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja z dnia 22 lutego 1955 r. w części gruntu związanego z wymienionymi lokalami mieszkalnymi i użytkowymi została wydana z naruszeniem prawa. Jedna ze stron postępowania złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po M. Z. (właścicielu jednego z lokali położonych na spornej nieruchomości). W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ zauważył, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 lutego 1955 r. zostało doręczone stronie postępowania – W. Z. w dniu 26 lutego 1955 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został natomiast sporządzony dnia 22 marca 2006 r. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie nadzorcze nie zostało ostatecznie zakończone, ponieważ od decyzji Kolegium z dnia 9 września 2008 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie postępowanie było zawieszone. W związku z powyższym organ uznał, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa i w konsekwencji uchylił własną decyzję z dnia 9 września 2008 r. i umorzył postępowanie administracyjne. J. K. oraz A. W. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący postawili zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64, art. 77 Konstytucji, art. 17 i 47 "Karty Praw Człowieka Unii Europejskiej" i w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w sytuacji, w której upłynęło więcej niż 30 lat pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji a złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, postępowanie z przedmiotowego wniosku ulega umorzeniu z mocy prawa w każdym przypadku w całości, podczas gdy zgodna z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji i art. 158 § 3 k.p.a. interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że do umorzenia z mocy prawa całości dochodzi tylko w sytuacji, w której nie jest możliwe stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem, w przeciwnym bowiem przypadku powinno być kontynuowane postępowanie w przedmiocie niezgodności decyzji z prawem. Ewentualnie, na wypadek nieuznania słuszności powyższego zarzutu, postawili zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że norma ta, w przypadku wejścia w życie ustawy na etapie rozpatrywania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w przez organ odwoławczy, pozwala na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w szczególności w przypadku, gdy decyzja nadzorcza organu I instancji częściowo lub w całości stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Ewentualnie, na wypadek nieuznania słuszności powyższych zarzutów, skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zbadania, w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie doprowadziło do uznania, iż do doręczenia decyzji doszło na więcej niż 30 lat przed wszczęciem postępowania, co doprowadziło do ponownego naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez zastosowanie go pomimo braku spełnienia się przesłanki w postaci doręczenia decyzji na więcej niż 30 lat przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., mimo swojej skrótowości, nie pozostaje jasna, na co wpływ mógł mieć pośpieszny tryb jej wprowadzenia i brak dostatecznego przemyślenia jej brzmienia. Zdaniem skarżących, bardziej zgodna z zasadą ochrony praw nabytych i interesów w toku byłaby interpretacja przepisów ustawy nowelizującej, zgodnie z którą postępowanie w II instancji uległo umorzeniu z mocy prawa, a decyzja I Instancji stała się ostateczna z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. Skarżący przywołali również argumenty mające świadczyć o niekonstytucyjności rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 22 lutego 1955 r., które było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nastąpiło w dniu 26 lutego 1955 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 5 akt administracyjnych), strona postępowania – W. Z. w dniu 26 lutego 1955 r. własnoręcznym podpisem złożonym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pokwitowała odbiór egzemplarza orzeczenia nr [...]. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że w tym dniu nastąpiło doręczenie spornego orzeczenia. W świetle powyższego jako niezrozumiałe należy ocenić zarzuty skargi dotyczące nieustalenia przez organ daty doręczenia orzeczenia. Skarżący nie przedstawili w istocie żadnych dowodów, które podważałyby datę doręczenia wynikającą ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru. Nie jest zaś sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 22 marca 2006 r., a więc należało uznać, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia administracyjnego. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Jedna ze stron postępowania, złożyła bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 września 2008 r. Decyzja ta nie uzyskała zatem przymiotu ostateczności. W sprawie spełnione zostały zatem wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do umorzenia postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, w świetle jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu, brak jest podstaw do uznania, że nie ma on zastosowania w przypadku, gdy w postępowaniu nadzorczym wydana została decyzja, która jednak nie uzyskała przymiotu ostateczności. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał, że przepis ten dotyczy wszystkich spraw niezakończonych ostateczną decyzją (tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie). Zasadnie zatem organ uchylił nieostateczną decyzję z dnia 9 września 2008 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Odnosząc się do argumentacji skarżących, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien umorzyć toczące się postępowanie nadzorcze na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego, należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jak wynika z powyższego przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Powoływany przez skarżących art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (błędnie określonej jako "Karta Praw Człowieka Unii Europejskiej") stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Z kolei w myśl art. 47 tej Karty, każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Jak wynika z treści powoływanych przez skarżących przepisów, ochrona prawa własności w prawie Unii Europejskiej nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że przywołane normy stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Nie można również uznać, że naruszone zostało prawo skarżących do dostępu do bezstronnego sądu, skoro w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne została poddana kontroli sądowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie.