I OSK 837/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1049/20 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2020 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1049/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej: "skarżący kasacyjnie"). zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a wymienionej ustawy w zw. z: - art. 17 ust 5 pkt 1 lit b oraz art. 27 ust 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.), poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną nie wyklucza przyznania w tym samym czasie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem tej opieki, w sytuacji gdy ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust 5 pkt 5 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, wbrew literalnej treści powołanej normy prawnej, że ustalenie na żonę Skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wyklucza przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem opieki nad żoną, w sytuacji gdy ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę wymagającą opieki stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c wymienionej ustawy w zw. z art. 110 § 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie, w sytuacji, gdy uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nastąpiło z mocą wsteczną, a dokonał tego właściwy organ I instancji w trybie art. 155 Kpa (ex nunc). Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący L.Z. spełnia określone w art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. tj. 2020 r., poz. 111 ze zm.) przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd pierwszej instancji dotyczy oceny - czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobiera on specjalny zasiłek opiekuńczy (w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Sąd I instancji uznał, iż treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. To stanowisko Sądu ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z [...] listopada 2019 r., w którym mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał on wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca wyraził zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że oświadczenia skarżącego wskazują na pełną jego świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego w sytuacji przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wielu już wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20;22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy dodać, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, publ. OTK-A 2014/9/104, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym wyrokiem osoby, które uzyskały najpierw prawo specjalny zasiłek opiekuńczy mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowano stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do innego świadczenia nie może nastąpić od daty złożenia wniosku. Otóż z powołanego wyżej przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Jednakże przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną, oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Wymaganie, aby skarżący zrzekł się specjalnego zasiłku opiekuńczego, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Co więcej, zainteresowany nie miałby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia strony o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony od podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W skardze kasacyjnej zaprezentowano wykładnię art. 155 k.p.a., prowadzącą do wniosku, że na podstawie tego przepisu nie można decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy uchylić wstecz, a także nie jest w trybie tego przepisu możliwe jednoczesne orzeczenie o uchyleniu tej decyzji i przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wskazywano, że nie można dochodzić zwrotu kwot wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art.30 ust.2 u.ś.r. Wynika zatem z powyższego, że według skarżącego kasacyjnie Kolegium brak jest przepisu prawa, który umożliwiłby uczynić zadość żądaniu skarżącego. W odniesieniu do powyższego zagadnienia wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jest prawnie oczywiste, że art. 32 u.ś.r. jest przepisem szczególnym i stąd też ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 u.ś.r., organ może zastosować tryb przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych, wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art.32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 989/13: " Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Wobec powyższego decyzja, mocą której nastąpi skrócenie okresu, na który przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Fakt uzyskiwania przez stronę innego świadczenia nie może być bowiem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie czysto akademickiego podziału na decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne nie może mieć w tym przypadku miejsca, bowiem pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 27 ust.5, art. 32 ust.1, art. 17 ust.1 i art.24 ust.2 ustawy świadczeniach rodzinnych. Pozostałe kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już świadczenia i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.