II SA/Lu 669/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Asesor WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. Koła Łowieckiego nr [...] "B." z siedzibą w W. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]([...]) w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] znak: [...] ([...]); II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz W. Koła Łowieckiego nr [...] "B." z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] r. Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu odwołania W. K. [...] nr [...] "B." w W. (dalej także jako: K. ) na decyzję z dnia [...]. wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. w przedmiocie wymierzenia W. K. [...] nr [...] "B." w W. kary pieniężnej w wysokości 2 459 złotych za nieprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików w obwodach łowieckich nr [...] na terenie województwa lubelskiego zgodnie z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. (z późniejszymi zmianami). Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Zgodnie z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. [...], dalej także jako: Rozporządzenie Nr [...]), na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 1, pkt 8, pkt 8b, pkt 8c, pkt 10 oraz art. 47a ust. 1 - 1a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421, dalej: u.o.z.z.), zarządcom i dzierżawcom obwodów łowieckich lub ich części położonych na terenie województwa lubelskiego, ustalonych zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Województwa L. z 2015 r. poz. 1566), a także dyrektorowi Poleskiego Parku Narodowego oraz dyrektorowi Roztoczańskiego Parku Narodowego, nakazano w terminie od 15 lutego 2020 r. do 31 maja 2020 r. przeprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików, z czego 12 dzików w obwodzie łowieckim nr [...] dzików w obwodzie łowieckim nr [...] przypadło do odstrzału W. K. Łowieckiemu nr [...] "B." w W.. Jak wynika z uzasadnienia organu II instancji treść rozporządzenia została podana do publicznej wiadomości przez właściwych Powiatowych Lekarzy Weterynarii w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie obwodów. Wskazane powyżej rozporządzenie było kilkukrotnie zmieniane rozporządzeniami Wojewody. Finalnie, na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. 3795) ustalono, że w ramach odstrzału sanitarnego na terenie obwodu łowieckiego nr [...] należało odstrzelić 24 sztuki dzików oraz terenie obwodu łowieckiego nr [...] należało odstrzelić 40 sztuk dzików na do dnia 12 lipca 2020 r. Ze złożonej przez K. dokumentacji wynika, że dokonano odstrzału sanitarnego w ilości 3 sztuk dzików w obwodzie łowieckim nr [...] sztuk dzików w obwodzie łowieckim nr [...]. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że K. nie zrealizowało nałożonego obowiązku w zakresie odstrzału 24 sztuk dzików na terenie obwodu łowieckiego nr [...] sztuk dzików na terenie obwodu łowieckiego nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji K. wskazało, że pomimo 81 wejść w łowisko obwodu nr [...] wejść w łowisko obwodu nr [...] dokonano odstrzału 4 dzików w pierwszym obwodzie, a 6 odstrzałów w drugim obwodzie. K. nie otrzymało zgłoszeń o szkodach wyrządzonych przez dziki i nie zaobserwowało tropów dzików. Wskazano, że odstrzelono tyle dzików, ile zostało wytropionych. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że sama okoliczność przystąpienia do odstrzału sanitarnego nie jest równoważna z wywiązaniem się z obowiązku, o jakim stanowi 46 ust. 3 u.o.z.z. Zdaniem tego organu nie sposób przyjąć, że na danym obszarze nie występuje liczebność dzików pozwalająca na ich odstrzelenie, gdyż tego rodzaju zarzuty nie były podnoszone przed wszczęciem postępowania i po wydaniu rozporządzenia przez Wojewodę W skardze do sądu administracyjnego, Koło zarzuciło decyzji: 1. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a.; 3. naruszenie art. 134 w zw. z art. 63 § 1 oraz § 3 k.p.a., na podstawie którego organ drugiej instancji wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania; 4. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z.; 5. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 46 ust. 1 u.o.z.z.; 6. inne naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przez organy prowadzące te postępowania (szczegółowo wymienione w uzasadnieniu) polegające na błędnej wykładni przepisów prawa i ich zastosowania do określenia sytuacji prawnej Koła jako strony postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. W odpowiedzi na skargę Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: p.p.s.a.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię przepisów stanowiących podstawę wymierzenia kary wyrażoną w analogicznych sprawach toczących się w tut. Sądzie w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za niewykonanie sanitarnego odstrzału zwierząt (por. m.in. wyroki z 22 czerwca 2021 r. w sprawach II SA/Lu 330/21 i II SA/Lu 310/21, wyroki z 8 lipca 2021 r., II SA/Lu 374/21 i II SA/Lu 250/21, wyrok z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Lu 375/21, wyroki 7 września 2021 r. II SA/Lu 511/21 i II SA/Lu 436/21). Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., zgodnie z którym wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8, będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Językowa wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. wskazuje jednoznacznie, że karze pieniężnej, podlega ten, kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Jest to okoliczność istotna, ze względu na fakt, że przepis ma charakter represyjnym. Tego rodzaju przepisy muszą być wykładane ściśle, ze zdecydowanym naciskiem na wykładnię językową, literalną. W przypadku regulacji dotyczących kar pieniężnych nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Należy zwrócić uwagę, że w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. ustawodawca posłużył się czasownikiem w formie niedokonanej: karze podlega ten kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego. W przepisie tym nie odwołano się do wyniku, czy też rezultatu odstrzału. W szczególności nie ma w nim mowy o niewykonaniu założonych przez prawodawcę delegowanego poziomów odstrzału sanitarnego, co faktycznie przyjął organ wymierzając karę pieniężną za "niewykonanie" odstrzału w obwodzie łowieckim. Kierując się dyrektywami wykładni językowej i koniecznością ścisłego interpretowania przepisu o charakterze represyjnym, należy stwierdzić, że karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko taki podmiot, będący dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich). W konsekwencji użytego przez prawodawcę pojęcia "nieprowadzenia" odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. nie można w sposób mechaniczny utożsamiać jedynie z faktem nie wykonania przez koło łowieckie limitu odstrzału zwierząt dzikich ustalonego w rozporządzeniu wojewody z art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. Czym innym bowiem jest nieprowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a czym innym niewykonanie założonych w rozporządzeniu limitów odstrzału zwierząt. Sankcji z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega podmiot, który nie prowadzi odstrzału sanitarnego. Kara ta nie jest wymierzana za niewykonanie zaplanowanego limitu odstrzału. W ocenie Sądu, wnioski wynikające z wykładni językowej, wspierają również konkluzje płynące z zastosowania reguł wykładni celowościowej. Oczywiste jest, że choć limity zwierząt do odstrzału ustalane są w akcie mającym charakter prawa miejscowego, to także i one opierają się jedynie na pewnych szacunkach i przypuszczeniach co do liczby zwierzyny dzikiej utrzymującej się na danym obszarze. Wynika to z istoty i charakteru zwierząt dziko, a więc wolno żyjących, których bytowanie nie ogranicza się wyłącznie do granic danego obwodu łowieckiego. Nawet więc jeśli trafnie ustalono w rozporządzeniu liczbę zwierząt do odstrzału to i tak nie ma żadnej gwarancji tego, że zwierzęta te będą nadal przebywać na terenie danego obwodu łowieckiego także i w okresie późniejszym, tj. w czasie wykonywania zaplanowanego odstrzału. Możliwa jest więc sytuacja, w której mimo podjęcia przez koło łowieckie wszelkich możliwych działań łowieckich, nie będzie możliwe wykonanie założonego limitu odstrzału zwierząt z uwagi na brak na danym terenie wystarczającej liczby zwierząt. W takiej sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy, uzasadnia przyjęcie, że jego celem było nałożenie sankcji pieniężnej jedynie na zachowania cechujące się szczególnym lekceważeniem prawa, tj. nieprowadzenie w ogóle nakazanego odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, nie zaś karanie za zachowania nie w pełni zależne i nie zawsze możliwe do wykonania przez adresata obowiązku, w postaci wykonania założonego limitu odstrzału zwierząt (nieosiągnięcie wskazanego rezultatu). Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., nieprawidłowo utożsamiając fakt niezrealizowania przez koło łowieckie limitu odstrzału określonego w rozporządzeniu z "nieprowadzeniem" odstrzału sanitarnego, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył także i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Lekarz Weterynarii abstrakcyjnie stwierdził, że nie sposób przyjąć, że na danym obszarze nie występuje liczebność dzików pozwalająca na ich odstrzelenie, opierając się w tym zakresie jedynie na tym, iż taki problem nie był sygnalizowany przed wszczęciem postępowania. Skoro bowiem karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko ten dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) to tym samym istniała konieczność rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego i dokonania oceny czy działania łowieckie podejmowane przez skarżącego miały charakter prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt, czy też nie. W celu dokonania takich ustaleń organ powinien ocenić, czy wskazywane przez skarżące K. działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można było kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym kontekście uwzględnić należało także liczbę zwierząt faktycznie odstrzelonych przez koło łowieckie, przy czym okoliczność ta nie ma wcale charakteru rozstrzygającego. Możliwa do zaistnienia jest bowiem sytuacja, gdy kołu łowieckiemu, pomimo podjęcia wszelkich możliwych i wymaganych działań łowieckich, nie uda się dokonać odstrzału nawet jednej sztuki zwierzyny. Jeżeli stan taki będzie wynikać z przyczyn niezależnych od koła łowieckiego, np. z braku zwierzyny na danym terenie, to i taka sytuacja będzie mogła być kwalifikowana jako prowadzenie odstrzału, o którym stanowi art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał tego rodzaju ustaleń i ocen. Tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone naruszenia należało zakwalifikować jako naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i obarczonej takimi samymi błędami decyzji organu I instancji. Naruszenia przepisów dotyczyły kwestii związanych bezpośrednio z wymierzeniem kary pieniężnej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie ubocznie Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwencję prawodawcy miejscowego i zastosowanie przez organ nieobowiązującego w dacie wydania decyzji aktu prawnego. W dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji nie obowiązywało już Rozporządzenie Nr [...]. Zostało ono uchylone z dniem 20 sierpnia 2020 r., na mocy § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa l. (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. [...]). Przepisy Rozporządzenie Nr [...], w których określono limit i terminy odstrzału dzików, miały charakter przepisów epizodycznych w tym znaczeniu, że zawierały one regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas. Z przepisów tych wynikał więc wprost ich okres obowiązywania. Brak precyzji prawodawcy miejscowego prowadzi do trudności ustaleniem skutków uchylenia Rozporządzenia Nr [...]. Jeżeli Rozporządzenie Nr [...] nie obowiązywało już w dacie wydania zaskarżonych decyzji, powstaje otwarte pytanie o moc obowiązującą limitów określonych w tym akcie. Okoliczność ta nie ma jednak determinującego znaczenia w niniejszej sprawie. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej – przy czym należy mieć na względzie brzmienie art. 153 p.p.s.a. – w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej dotyczącej interpretacji pojęcia nieprowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym celu organy muszą ponownie rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w celu ustalenia, czy podejmowane przez skarżące koło działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Końcowo należy odnieść się także do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Sąd ocenił, że organ II instancji nie dopuścił się takich naruszeń, które miałyby istotny wpływ na tok postępowania. W pierwszej kolejności nie ma takiego wpływu błędne powołanie podstawy prawnej i rygor przy wezwaniu do uzupełnienia braków. Po drugie zaś, organ słusznie wezwał K. do uzupełnienia braków poprzez doręczenie wypisu właściwego rejestru koła łowieckiego, a braki zostały uzupełnione w terminie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął 100 złotych, uiszczonych tytułem wpisu od skargi.