IV SA/Gl 300/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi B.T-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie m.in. art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.T. – S. z dnia [...]r., odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka M.S. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wypłaca się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin. Natomiast wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Wobec złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu brak było podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji B.T.-S. wniosła odwołanie domagając się anulowania niekorzystnej dla jej dziecka decyzji i przywrócenia prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie przed organem I instancji Organ odwoławczy przytoczył treść art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie stwierdził, że wskazany w tym przepisie termin na złożenie wniosku o zapomogę jest konstytutywnym składnikiem całej konstrukcji prawnej zapomogi i jego niedochowanie pozbawia osobę uprawnioną możliwości nabycia tego świadczenia. Zaznaczył, że termin ten nie podlega ani przywróceniu ani też wydłużeniu przez organ. Dalej podał, że B.T.-S. złożyła w dniu [...]r. wniosek o świadczenie w formie zapomogi z tytułu urodzenia dziecka M.S., które urodziło się [...]r.. Na tej podstawie stwierdził, że strona nie dotrzymała terminu wynikającego z art. 15b ust. 3 o świadczeniach rodzinnych, albowiem wniosek o świadczenie złożyła po upływie 12 miesięcy od daty urodzenia dziecka. Natomiast odnośnie samego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 15b ust. 3 wniosek złożony po upływie terminu pozostawia się bez rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że organ administracji pozostawia taki wniosek (podanie) bez rozpoznania dokonując jedynie adnotacji na tym wniosku, nie wydaje natomiast w tej sprawie ani postanowienia ani decyzji administracyjnej. Podstawę do wydania decyzji administracyjnej może bowiem stanowić przepis prawa materialnego lub procesowego. Tymczasem ani przepisy prawa materialnego ani prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, iż bezprzedmiotowe było wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia z powodu złożenia wniosku po terminie, co skutkować musiało koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.T.-S. wniosła o przywrócenie jej prawa do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Podniosła, że nie jest prawnikiem i trudno aby znane jej były przepisy prawne. Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka jest zagwarantowana ustawą zaś jej nieprzyznanie uważa za nierówne traktowanie wszystkich dzieci. Ponadto wskazała na trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Kontrolę tą sprawuje stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd zobowiązany, z mocy ustawy, do kontroli legalności podejmowanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć, uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż będący podstawą rozstrzygnięcia art. 15b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, zaś wniosek złożony po tym terminie pozostawia się bez rozpoznania. Z treści przepisu art. 15b wynika, że określony w nim termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym. Konstrukcja tego przepisu jest typowa dla przepisów materialnych prekluzyjnych, z jego niedotrzymaniem łączą się bowiem konkretne, ujemne skutki w postaci utraty uprawnienia przysługującego stronie. Istotą terminu prawa materialnego jest właśnie to, iż ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Upływ takiego terminu, i to bez względu na jego przyczyny, powoduje bądź wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego, bądź niemożliwość jego realizacji. Co do zasady terminy te należą do kategorii nieprzywracalnych, a ich przywrócenie może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 - ONSA 1997, z. 2, poz. 56). Sformułowanie "pozostawia bez rozpoznania" przesądza zatem o tym, że określony w art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin ma charakter terminu materialnoprawnego prekluzyjnego i nie podlega przywróceniu bez względu na przyczyny jego uchybienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2006/06 Lex 340427). Natomiast problem dotyczy właściwego orzekania, który wiąże się z treścią art. 15b ust. 3 zdanie drugie ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego wniosek złożony po terminie właściwy organ pozostawia bez rozpoznania. Zaskarżonym aktem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło bowiem w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie prowadzone przez ten organ. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 15b ust. 3 tej ustawy wprost wskazuje, iż wnioski wniesione po terminie pozostawia się bez rozpoznania i przepis ten nie podaje formy prawnej, w jakiej ma to nastąpić. Organ uważa, iż pozostawienie bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji na wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego. W istocie ustawodawca formułując przepis art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał jedynie, iż wniosek złożony po terminie właściwy organ pozostawia bez rozpoznania. Nie określił zatem formy, w jakiej wniosek taki winien zostać pozostawiony bez rozpoznania, niewątpliwie jednak przewidział taki sposób zakończenia postępowania zmierzającego do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie znajduje się uregulowanie, w jakiej formie organ winien rozstrzygać o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, czy też o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zatem w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast stosownie do § 2 tego przepisu decyzje zasadniczo rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub części. Z kolei w myśl art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przyjdzie zauważyć, iż złożony przez skarżącą wniosek jest podaniem zmierzającym do wszczęcia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty. Z przepisu art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka jest przyznawana na wniosek, który musi zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin. Jeśli zakreślony termin zostanie przekroczony wówczas wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Niedotrzymanie terminu nie stanowi braku formalnego, o którym mowa w art. 64 k.p.a., a zatem przewidziane w tym przepisie pozostawienie podania bez rozpoznania, nie odnosi się do sytuacji z art. 15b ust. 3 zdanie drugie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zachowanie terminu, o którym mowa w tym przepisie, jest natomiast jedną z przesłanek przyznania lub nieprzyznania zapomogi. Wypełnienie przesłanek wskazanych w art. 15b, tj. złożenie przez ojca, matkę lub opiekuna prawnego wniosku o przyznanie zapomogi w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin żywego dziecka spowoduje, iż przedmiotowa zapomoga zostanie przyznana. Niewątpliwie więc brak którejś z przesłanek, również przesłanki zachowania terminu, powoduje załatwienie sprawy co do meritum, co winno przybrać formę decyzji administracyjnej, jako że dotyczy spełnienia warunków do uzyskania uprawnienia. Skoro bowiem, co wyżej zaznaczono, sama ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa formy, w jakiej winno zapaść rozstrzygnięcie, to stosownie do zawartej w niej treści art. 32 ust. 3 znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., które przewidują w tej mierze załatwienie sprawy w formie decyzji, chyba że przepisy ustawy stanowiłyby inaczej. Uwzględniając zatem stwierdzenie o decyzyjnym załatwieniu spraw na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dojść do wniosku, że w przepisie art. 15b ust. 3 zdanie drugie ustawodawca sformułował swoisty rodzaj rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w razie złożenia wniosku o przyznanie zapomogi po terminie należy wydać decyzje o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. wyroki WSA w Gliwicach z 25.04.2007 r. sygn. akt IV SA/GL 946/06 , WSA w Poznaniu z 21.11.2007r. sygn. akt IV SA/Po 396/07 publik. Lex 340495). Bezsprzecznie wniosek o zapomogę wszczyna postępowanie administracyjne, zatem pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania, wyłącznie poprzez adnotację na wniosku, nie jest prawidłowe. Odnosząc się do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to nie znajduje uzasadnienia, istnieje bowiem norma prawna regulująca postępowanie z wniosku o ustalenia prawa do jednorazowej pomocy. Istnieje również przepis stanowiący, iż wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. Postępowanie w niniejszej sprawie nie było więc bezprzedmiotowe, nie odpadł jeden z elementów postępowania, a jedynie wniosek o wszczęcie postępowania został złożony po terminie, co uniemożliwiło przeprowadzenie pełnego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania w sytuacji, gdy przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania istnieje a jedynie merytoryczne rozpoznanie wniosku nie było możliwe z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej orzeczenia o przyznaniu zapomogi. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, iż nieuzasadnione było orzeczenie o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Stwierdzić przyjdzie, że organ pierwszoinstancyjny zastosował prawidłową formę rozstrzygnięcia, która jednocześnie zapewniła stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym. Natomiast samo rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada treści określonej w art. 15b ust 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakowoż nie jest to uchybienie istotne, jako że odmowa przyznania świadczenia, tak jak pozostawienie wniosku bez rozpoznania, rozstrzyga negatywnie sprawę co do jej istoty. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji musiało skutkować jej uchyleniem. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 §1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.