II OW 72/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a SKO w Jeleniej Górze w przedmiocie rozpoznania zażalenia Burmistrza Nowogrodźca na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] w Z. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2008 r. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w sprawie z zażalenia Burmistrza Nowogrodźca na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] w Z.. Organ wskazał na następujący stan faktyczny w niniejszej sprawie: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., uznając, że nie jest właściwe do rozpatrzenia zażalenia Burmistrza Nowogrodźca na postanowienie Starosty Bolesławieckiego, przekazało sprawę Wojewodzie Dolnośląskiemu. Wojewoda wskazał jednak, że z uwagi na nowelizację art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali dokonaną ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136) przepis ten otrzymał brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Jak wynika z ustawy nowelizującej, zmiana art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego" na "starostę", ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego. Z tego względu ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno – budowlanej". Stosownie zaś do art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów mimo, że dokumentację techniczną budynku sporządza się zgodnie z wymaganiami przepisów prawa budowlanego. Powyższe, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, świadczy o tym, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w ustawie – Prawo budowlane, lecz zadaniem własnym starosty. Stosownie zaś do art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W odpowiedzi na wniosek Wojewody Dolnośląskiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia Burmistrza Nowogrodźca na postanowienie Starosty Bolesławieckiego. Jak podało SKO, do chwili obecnej zażalenia na wydawane przez starostów powiatów dawnego województwa jeleniogórskiego zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nieruchomości były kierowane i rozpatrywane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Mając na względzie rozbieżne orzecznictwo organów administracji publicznej i sądowoadministracyjne, Kolegium uznało, że właściwym organem odwoławczym w tym zakresie jest wojewoda, w niniejszej więc sprawie Wojewoda Dolnośląski. Za trafnością takiego poglądu przesądza fakt, że w maju 2008 r. Kolegium to przesłało Wojewodzie Dolnośląskiemu kilkanaście zażaleń na postanowienia Starosty Bolesławieckiego w sprawach dotyczących samodzielności lokali i Wojewoda nie zwrócił przesłanych postanowień, ani nie wszczął bezpośrednio po ich otrzymaniu postępowań o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tym zakresie, uznając się tym samym za organ właściwy do rozstrzygania w trybie instancyjnym tego rodzaju spraw. Skład Kolegium orzekający w niniejszej sprawie wziął pod uwagę również przesłaną wraz z zażaleniem kserokopię postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], w którym to Wojewoda orzekał merytorycznie, jako organ II instancji, w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta Bolesławiec. Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) zaświadczenia stwierdzające samodzielność lokalu wydaje starosta. Taki stan prawny wprowadziła ustawa z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136). Poprzednie brzmienie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jako organ właściwy wskazywało - organ właściwy w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Jednakże ustawa o własności lokali nie wskazuje organu wyższego stopnia nad starostą, co nie oznacza wbrew twierdzeniu Wojewody Dolnośląskiego, że organem odwoławczym winno być samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem SKO w Jeleniej Górze, nadal przepisy prawa materialnego powinny mieć decydujące znaczenie dla wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w sprawie rozpoznania zażalenia Burmistrza Nowogrodźca na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego sprowadza się do problemu określenia, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty, będącego organem właściwym do wydania zaświadczenia. Do 2000 r., zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego". Wówczas przyjmowano, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Niemniej jednak, tak sformułowana treść przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mogła nasuwać wątpliwości, który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno – budowlanego", a organy właściwe do załatwienia spraw objętych ustawą Prawo budowlane określały jako "organy administracji architektoniczno – budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno – budowlanej". Należy także zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w tym prawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Nie zmienia tego również to, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, co odnosi się do wykonania wymaganego dokumentu, a nie właściwości organów. Tym samym obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu – samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o.). Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w nowym brzmieniu oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia - wojewoda. Z przytoczonych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia 21 kwietnia 2008 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.