I SA/Wa 1266/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. T. O. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki M. O.. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że córka ma zdiagnozowany [...], z niepełnosprawności tej wynikają ograniczenia w sferze społecznej i emocjonalnej. Tymczasem jako rodzic nie posiada odpowiedniego wykształcenia, aby z dzieckiem prowadzić zajęcia specjalistyczne. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] orzekł w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla M. O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że łączny dochód rodziny wynosi [...] zł ([...] zł na osobę w rodzinie). Świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przysługują tylko wtedy, gdy ich przyznanie uzasadnia nieporadność wnioskującego lub nieskuteczność podjętych przez niego działań. Ośrodek na każdym etapie prowadzonego postępowania wskazywał na możliwość uzyskania szerszego wsparcia od placówki oświatowej oraz od placówki zdrowotnej. Organ wskazywał na możliwość korzystania z działających na terenie [...] i w jego okolicach placówek specjalistycznych. Aktywność zawodowa rodziców nie wpływa na ograniczone możliwości zapewnienia stosownej opieki, tym bardziej, że z dokumentacji sprawy wynika, że wnioskodawczyni zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej. Decyzja została doręczona stronie w dniu 17 marca 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. O. podnosząc, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, środki na ten cel pochodzą z budżetu państwa (a nie z budżetu gminy). Ośrodek Pomocy Społecznej jest obowiązany zorganizować te usługi dla uprawnionych mieszkańców własnej gminy, a więc zatrudnić odpowiedniego specjalistę, nie zaś z uwagi na braki kadrowe, sytuację epidemiologiczną w kraju, rezygnację terapeutki, jak również niedostateczne ogłoszenie o poszukiwaniu terapeuty odmawiać specjalistycznych usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. .1876 ze zm.;_ dalej: u.p.s.)_oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. m u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia. Z kolei z art. 17 ust. 1 pkt 11 u.p.s. wynika, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. stanowi zaś, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że T. O. wniosła o przyznanie córce specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na podstawie zaświadczenia lekarskiego. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. wskazane usługi mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4 wskazanego przepisu). Natomiast rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Przyznanie tych świadczeń następuje w formie decyzji administracyjnej, w której organ ma obowiązek określić zakres, okres i miejsce ich świadczenia, w taki sposób, aby decyzja ta była wykonalna. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji stanął na stanowisku, że M. O. nie wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dziewczynka realizuje w szkole zajęcia z Indywidualnego Programu Edukacyjno-Terapeutycznego. Program ten obejmuje zajęcia edukacyjne dostosowane do zaleceń orzeczenia, specjalistyczne i terapeutyczne w ilości 25 godzin tygodniowo. W czasie ograniczeń wynikających z nauki zdalnej dziewczynka korzystała z zajęć na terenie placówki. Wskazano również na subsydiarny charakter wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w stosunku do własnych możliwości i uprawnień jednostki, co dodatkowo podkreślił ustawodawca wskazując, że w przypadku usług, których adresatem jest osoba w rodzinie, usługi te mogą być przyznane, jeżeli rodzina nie może jej takiej pomocy zapewnić. Organ wskazywał na możliwość korzystania z działających na terenie [...] i okolic placówek specjalistycznych. Organ II instancji dodał, że uzyskiwany przez rodzinę dochód w miesiącu styczniu 2021 r. wyniósł [...] zł, a zatem przekroczył kryteriom dochodowe określone w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w kwocie [...] zł. Przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. statuuje podstawową zasadę pomocy społecznej - pomocniczości (subsydiarności). Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu (por. wyrok NSA z unia 23 października 2016 r., sygn. akt I OSK 431/15). Organ pierwszej instancji trafnie zauważył, że dziecko wnioskodawczyni korzysta z zajęć w szkole w ramach Indywidualnego Programu Edukacyjno - Terapeutycznego, co pozwala mieć nadzieję, że przynajmniej w części otrzymuje ono odpowiednie zajęcia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. O. podnosząc, że jej córka M. jest dzieckiem z niepełnosprawnością, z rozpoznanym [...]. Skarżąca uzyskała zaświadczenie lekarskie, które określa niezbędną liczbę godzin w wymiarze 20 godzin tygodniowo w postaci usług uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Zadaniem organu zaś w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu, który na zlecenie organu usługi te będzie realizował. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych na rzecz jej córki M. O.. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. dalej ups). Specjalistyczne usługi opiekuńcze należą do tzw. świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. "m" u.p.s.). Stosownie do treści art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu pozostawione jest uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec o ich przyznaniu, a tym bardziej, że zobowiązany jest przyznać takie świadczenie w wymiarze oraz w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Swoistym potwierdzeniem luzu decyzyjnego, jakim dysponuje organ w tym zakresie, jest dyspozycja art. 50 ust. 5 u.p.s., w myśl którego ustalenie (również) zakresu, okresu i miejsca świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, pozostaje w gestii ośrodka pomocy społecznej. Dokonując rozstrzygnięć w tym przedmiocie organy administracji oczywiście zobowiązane są wziąć pod uwagę potrzeby beneficjenta specjalistycznych usług opiekuńczych wynikające z jego schorzenia. Organy zobowiązane są jednak jednocześnie kierować się zasadą pomocniczości (subsydiarności), wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki M.. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że córka skarżącej wymaga kształcenia specjalnego, co wynika z orzeczenia z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. O konieczności pomocy w formie usług opiekuńczych zaświadczył także lekarz [...] (zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2021 r.). Zdaniem Sądu, należy jednak uznać za prawidłowe stanowisko organów, że pomoc córce skarżącej w pierwszej kolejności powinna być świadczona na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przez rodzinę osoby niepełnosprawnej w ramach ich uprawnień, zasobów i możliwości, a dopiero w ostatniej kolejności - gdy te możliwości zostaną wykorzystane - uzupełniona poprzez specjalistyczne usługi opiekuńcze z pomocy społecznej. Kolejność taka wynika wyraźnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych( Dz. U z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) Ten pierwszy, powołany wyżej, przepis wyraża zasadę subsydiarności pomocy społecznej, to jest udzielania świadczeń dopiero wówczas, gdy "własne uprawnienia, zasoby i możliwości" osób i rodzin nie wystarczają do przezwyciężenia "trudnych sytuacji życiowych", w jakich te osoby i rodziny się znajdują. Natomiast drugi ze wskazanych przepisów stanowi, że specjalistycznymi usługami opiekuńczymi może być rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych- organ pomocy społecznej może przyznać usługi opiekuńcze na podstawie ustawy o pomocy społecznej tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto uprawnienia do określonych usług, świadczeń i działań na rzecz dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo wynikają z innych przepisów, w tym: ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1878), ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.). Zatem zajęcia świadczone na podstawie powyższej ustawy wyprzedzają obowiązek świadczeń z systemu pomocy społecznej. W związku z powyższym całkowicie uprawnione było stwierdzenie, że pomoc społeczna poprzez przyznanie świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych jedynie dopełnia świadczenia, które są zagwarantowane na podstawie innych przepisów. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ma możliwość uzyskania dla córki świadczenia zarówno z systemu ochrony zdrowia, jak i z systemu oświaty. Ustalono bowiem że córka strony korzysta z zajęć zaplanowanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Poradni [...] z [...] marca 2020 r. w szkole ( pismo z dnia [...] grudnia 2020 r.). Ponadto skarżąca nie wykazała by pozbawiona była możliwości uzyskania świadczeń w ramach systemu ochrony zdrowia czy systemu oświaty. Reasumując, w wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ pierwszej instancji. Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej oceny dowodów. Ponadto prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. Wbrew zatem temu, co zdaje się wywodzić skarżąca, odmowa przyznania świadczenia była uzasadniona. Należy również podkreślić, że dla przyznania omawianego świadczenia nie ma decydującego znaczenia zaświadczenie lekarskie. Bez wątpienia treść zaświadczenia ma znaczenie dla ustalenia stanu zdrowia i na tej podstawie określenia zakresu niezbędnych usług opiekuńczych, jednak to do organu należy podjęcie decyzji w tej kwestii, wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec powyższych ustaleń, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że odmowa przyznania stronie świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, po uwzględnieniu świadczeń uzyskiwanych na gruncie innych systemów, jak też działań, które skarżąca w ramach sprawowanej opieki nad córką może podejmować we własnym zakresie jest uzasadniona. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył obowiązujące przepisy, w szczególności przekroczył granice przysługującego mu uznania. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Z uwagi na fakultatywny charakter przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s., organy administracji dokonały oceny spełnienia przesłanek z tego przepisu, mając na uwadze indywidualną sytuację skarżącej. Niewątpliwie córka skarżącej z uwagi na swój stan zdrowia wymaga pomocy w formie terapii świadczonej przez wyspecjalizowane podmioty. Niewątpliwie również każda osoba wymagająca pomocy chce, aby zakres udzielanej jej opieki był jak największy, ale sam fakt spełniania kryteriów nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, iż taką pomoc córka skarżącej może uzyskać poza systemem opieki społecznej. Jak zaś już wyżej wspomniano, uprawnienia wynikające z pomocy społecznej mają jedynie charakter subsydiarny, a więc uzupełniają środki i możliwości osoby uprawnionej. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty podniesione przez skarżącą należy uznać za niezasadne. Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą z uwagi na to, że przedstawione zaświadczenia z [...] czerwca 2021 r. i z [...] grudnia 2021 r. oraz informacja o udzielonej pomocy w szkole w roku szkolnym 2021/2022 z [...] czerwca 2021 r. wystawione zostały po dacie wydania zaskarżonej decyzji, Sąd zaś dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w oparciu materiał dowodowy zgromadzony i istniejący w dacie jego wydania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.