II SA/Wa 2233/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowe - akcyjnej z siedzibą w [...], jako Prokurent [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. znak: [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożonym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1764) domagała się od Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] (dalej: "PARP") udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie na adres siedziby skarżącej wszystkich dokumentów zawierających wyniki oceny projektów (tj. m.in. pism informujących o wyborze danego projektu do udzielenia wsparcia, zawierających informacje o ilości przyznanych punktów, w tym punktów cząstkowych za poszczególne kryteria) przekazanych/ wysłanych do Beneficjentów, którzy znajdują się na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania [...] 2013", zamieszczonej na stronie http://poig.parp.gov.pl/ index/index/1263, załączonej do ww. wniosku. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] wezwała skarżącą spółkę do wykazania w terminie 14 dni, jakie szczególnie istotne dla interesu publicznego okoliczności przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, powołując się na okoliczność, iż w ocenie PARP żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią publiczną informację przetworzoną. Realizując powyższe wezwanie, spółka skierowała do PARP pismo z dnia [...] października 2018 r. Wyjaśniła w nim, iż dane objęte złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż ich przekazanie nie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy, czy też podejmowania działań nie mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji Agencji (a ściślej Departamentu Kontroli). Wskazano, iż wniosek spółki dotyczy dokumentów już wytworzonych. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. PARP odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przyjęto, iż chodzi o informację o charakterze przetworzonym, wobec czego podstawą odmowy uczyniono brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W uzasadnieniu PARP nie wskazała jednak, z jakiego powodu nadaje żądanej informacji charakter informacji przetworzonej oraz nie odniosła się w żaden sposób do wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] października 2018 r., poprzestając na stwierdzeniu o braku wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając PARP naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył informacji, którą można uznać za informację o charakterze przetworzonym, a skarżąca spółka pomimo tego wykazała istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. (sygn. akt: II SA/Wa 8/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uznając, iż doszło do naruszenia przez PARP dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu Agencja nie wskazała w uzasadnieniu swojej decyzji, jakie okoliczności faktyczne przesądziły o uznaniu żądanych informacji za wymagające - dla ich udostępnienia - przetworzenia. W rezultacie w ocenie Sądu doszło również do naruszenia także zasad postępowania wyrażonych w art. 8 k.p.a. i w art. 11 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2019 r. PARP kolejny raz odmówiła udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Organ przyjął, iż wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wobec czego dla jej uzyskania konieczne jest wykazanie przesłanki szczególnej istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego. PARP wskazała, że szeroki zakres wniosku Spółki wymagałby zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii wielu dokumentów, więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działań organizacyjnych. Lista podpisanych umów o dofinansowanie dla działania [...] 2013 dołączona do wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmuje 133 projekty. Aby przygotować informację publiczną w wymaganym przez wnioskodawcę kształcie konieczne byłoby przygotowanie kserokopii 133 pism informujących o udzielonym wsparciu, zawierających również ilość uzyskanych punktów cząstkowych w ramach danego kryterium. Jedno pismo zawiera ok. 7 stron, co wskazuje na konieczność przygotowania ok. 931 kopi stron. Do wykonania tego rodzaju czynności, biorąc pod uwagę termin, w jakim informacja publiczna powinna być udostępniona, wskazane byłoby minimum 2 - dniowe oddelegowanie pracownika Sekcji Zamykania Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka I Departamentu Kontroli. Takie zaangażowanie osoby wyłącznie w sprawę związaną z udzieleniem przedmiotowej informacji przyczyniłoby się do opóźnień w obsłudze bieżących zadań sekcji. Spółka nie wskazała, w jaki sposób uzyskana informacja mogłaby przyczynić się do funkcjonowania administracji publicznej. Zdaniem PARP Spółka nie ma realnych możliwości oddziaływania na proces legislacyjny czy wytyczne Ministra Rozwoju i Inwestycji a w konsekwencji poprawy funkcjonowania Instytucji. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowe - akcyjnej z siedzibą w [...], jako Prokurent [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. znak: [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podnosiła, iż wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej nie może prowadzić do stanu, w którym uprawnienie do uzyskania informacji publicznej stałoby się iluzoryczne, czy też wręcz niemożliwe do realizacji. A tak właśnie próbuje rozumieć i stosować ten przepis PARP przyjmując, iż skoro skarżąca spółka nie ma realnej możliwości oddziaływania na proces legislacyjny lub kształt wytycznych Ministra Inwestycji i Rozwoju dotyczących wdrażania funduszy strukturalnych, to nie może w praktyce podjąć działań, w wyniku których mogłoby faktycznie dojść do poprawy funkcjonowania PARP jako instytucji realizującej cele publiczne. Trzeba podkreślić, iż skarżąca może osiągnąć taki skutek podejmując innego rodzaju (niż wpływanie na proces legislacyjny) działania przewidziane prawem. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej zakłada co prawda możliwość ograniczenia przetworzenia informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego, jednakże ograniczenie to (rozumiane jako konieczność skonfrontowania zakresu przetworzenia z interesem publicznym) nie może wyłączyć wartości, jaką dla samego interesu publicznego ma udostępnienie informacji publicznej. Tezę taką potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Gd 897/05 (M Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018.). Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W myśl tego pierwszego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić należy, iż szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i skanowania wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadania organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Jednak ocena nakładu pracy niezbędnego, by zgromadzić i opracować żądaną przez stronę informację wymaga odniesienia się do konkretnych danych dotyczących ilości dokumentów podlegających analizie i opracowaniu, a także charakteru koniecznych czynności. Tylko wtedy określenie, że dana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru arbitralnego i może podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17, CBOSA). PARP wskazała, że szeroki zakres wniosku Spółki wymagałby sporządzenia wielu kserokopii wielu dokumentów, więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działań organizacyjnych. Lista podpisanych umów o dofinansowanie dla działania [...] 2013 dołączona do wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmuje 133 projekty. Aby przygotować informację publiczną w wymaganym przez wnioskodawcę kształcie konieczne byłoby przygotowanie kserokopii 133 pism informujących o udzielonym wsparciu, zawierających również ilość uzyskanych punktów cząstkowych w ramach danego kryterium. Jedno pismo zawiera ok. 7 stron, co wskazuje na konieczność przygotowania ok. 931 kopi stron. Do wykonania tego rodzaju czynności, biorąc pod uwagę termin, w jakim informacja publiczna powinna być udostępniona, wskazane byłoby minimum 2 - dniowe oddelegowanie pracownika Sekcji Zamykania Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka I Departamentu Kontroli. Takie zaangażowanie osoby wyłącznie w sprawę związaną z udzieleniem przedmiotowej informacji przyczyniłoby się do opóźnień w obsłudze bieżących zadań sekcji. Spółka nie wskazała, w jaki sposób uzyskana informacja mogłaby przyczynić się do funkcjonowania administracji publicznej. Zdaniem PARP Spółka nie ma realnych możliwości oddziaływania na proces legislacyjny czy wytyczne Ministra Rozwoju i Inwestycji a w konsekwencji poprawy funkcjonowania Instytucji. Sąd nie podzielił argumentacji organu. Dokumenty, o których udostępnienie zwraca się skarżący stanowią informację publiczną (wyrok WSA w Warszawie z 16.05.2019r., sygn. akt II SA/Wa 8/19). Organ dysponuje żądaną dokumentacją a jedynym argumentem wskazującym, iż jest to informacja przetworzona jest potrzeba wykonania około 931 kopi. Wykonanie nawet takiej ilości kserokopii nie wymaga pracy o złożonym, technicznym charakterze. Jest czynnością prostą, nie wymagającą szczególnych kwalifikacji, czy działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej . Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, na co szeroko zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 28 listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz 1048/18. Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Na ich podstawie dokonano wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14). Jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15. - wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwykle przygotowanie takiej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Jest przez to wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14). W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym nie wyczerpuje znamion informacji przetworzonej. Udostępnienie informacji wymaga bowiem jedynie prostych czynności technicznych (wykonania kopii) a nie przetworzenia informacji będących w posiadaniu organu. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach rozstrzygnięto zaś stosownie do normy art. 200 p.p.s.a.